城市应急避难所建设的原则和措施

    建设应急避难所，目的在于在应急情况下能为老百姓提供一个避难的场所。从国内外来看，建立固定的、有一定安全生活设施的避难场所当属日本。北京市在2004年已建成了元大都城垣遗址公园等19个282平方米的应急避难场所。借鉴国内外的做法，在开展城市应急避难所（疏散基地）建设中，需认真把握、采取以下原则和措施。

    城市应急避难所（疏散基地）建设的原则。 
    1、远近兼顾原则。应急避难所（疏散基地）的建设要纳入城市总体规划。在应急避难所的建设规划上应分为近期规划和远期规划。近期规划主要结合现有建筑物、绿地、公园、广场、人防工程等情况、人口密度和安全因素来规划应急避难所（疏散基地）布局；远期规划要在城市总体规划中融入安全城市的理念，在规划城市发展、旧城改造中优先考虑市民安全的避难避险安全空间。并结合避难场所用地及周边情况，兼顾政府在防灾（空）中避难所（疏散基地）建设的需要。使近期规划的应急避难所（疏散基地）的建设适应当前防灾（空）的需要，远期规划通过城市改造和发展，形成布局合理的应急避难所（疏散基地）的体系。 
    2、分级建设原则。根据场地面积规模，相应条件与设施功能将应急避难所划分成3个等级。一级规模为市级避难所，主要用于灾后进行紧急救助，重建家园和恢复城市功能等减轻各种灾害的避难场所；二级规模为区级避难场所，主要用于灾中收容附近地区居民，使其免受灾害伤害，可保障避难居民生活所需；三级规模为街道、社区避难场所，主要用于在发生灾害时，在短期内供受灾居民临时避难用。 
    3、平战（灾）结合原则。一是应急避难所（疏散基地）的规划建设要与城市中的公园、绿地、广场、运动场所（馆）结合起来。平时是市民休闲、娱乐、集会、运动健身的好去处；灾（战）时是市民避灾（防空）的好场所。二是应急避难所（疏散基地）的规划建设要与人防工程结合起来。城市化的发展土地空间相当紧张，因此要充分发挥人防的地下空间作用。与人防工程结合起来，达到防灾防空一体化。三是应急避难所（疏散基地）规划建设要一所多用。城市避难是一个统一体，不可能为某一个灾害建设专门的避难场所，要多建一些多灾兼顾的多功能避难场所。
    4、均衡布局原则。应急避难所（疏散基地）建设要坚持均衡布局的原则，使避难所的布局数量与市民避难需求相适应。街道（社区）的应急避难所在居住区内及其周围，步行距离以5-10分钟为宜。 

    5、道路畅通原则。应急避难所（疏散基地）建设应远离高大建筑物、易燃易爆化学物品、易发生火灾、塌方的地区，尽可能选择地势较平坦、易于搭建帐篷的地方。应急避难所无论是建在地面或在地下，应有2条以上的疏散通道，路况要符合消防要求，快速通畅，确保市民迅速进入应急避难所（疏散基地）。

    城市应急避难所（疏散基地）建设采取的措施。 
    应急避难场所（疏散基地）建设应加强管理，有组织、有计划地组织建设。具体讲要采取以下措施。 
    1、树立城市建设规划中的防灾意识。
    今年8月，“海棠”、“麦莎”、“泰利”、“卡努”来势汹汹，我国华东地区频遭台风侵袭，一些城市仅受到不同程度的影响。与此相反，“卡特里娜”飓风却把大洋彼岸的美国新奥尔良市吹得七零八落，整个城市奄奄一息。同样，一次天气的突变也会导致现代化大城市部分功能瘫痪、生命财产损失惨重。生活在城市里的人们神经被刺痛了：处处可见“钢筋铁骨”的都市，我们赖以生存并引以为傲的城市家园，竟然突然变得如此“弱不禁风”？就其主要原因是防灾意识决定着我们的城市建设，面对自然灾害采所取的不同态度，必然产生不同的后果。城市建设必须要把防灾理念注入城市规划和建设之中，提高城市整体应急防灾能力。
    2、抓好城市应急避难所（疏散基地）建设的规划工作。
    上世纪的二十年代，日本关东大地震中死了14多万人。从那时起，日本政府对突发事件就有了很强的防范意识，并将应急避难所建设写进了法律。二十世纪末，日本就已基本建立了应急避难所体系。我国的《城市规划法》虽然规定城市规划必须考虑防灾因素，但缺乏规定具体的执行标准，对城市防灾要求没有硬的考核指标，对规划中的防灾漏洞也缺乏追究机制。城市规划必须考虑在灾难来临时城市能在多大程度上经受住打击：应确定上规模的应急避难所（疏散基地）体系建设内容，结合城市发展格局和公园、绿地、广场、运动场分布情况，合理规划应急避难所（疏散基地）建设；应规定城市绿地、公园、广场、运动场和学校内应预设地下应急自来水管、电线、通信、消防和排污等设施。 
    3、城市建设与防灾减灾设施建设同步进行。
    仅有城市整体规划是不够的，还需把规划变为建设项目。在城市公共场所建设时，要把地下的应急避难（疏散）的基础设施与地面项目一并考虑、同时建设。在城市建设中，多使用一些特殊新型材料，以延缓结构老化使建筑抗灾能力减弱，可降低损害程度；少使用大理石、地面砖、水泥混凝土和沥青等不透水材料。减少城市广场、商业街、人行道、社区活动场所的硬化地面，多建一些透水地面，提高公共场所地面的雨水吸纳能力，减轻城市排水排涝的负担，提高城市建设的防灾能力。
    4、制订一套具有较强操作性的应急行动预案。
    一个上规模的应急避难所（疏散基地），可以容纳成千上万民众。如何安全、有序地组织市民避难（疏散）；谁来组织，保证这些市民能够在第一时间进入预定位置，这就需要制定相应的应急避难（疏散）行动预案。预案包括：应急避难指挥机构、民众疏散路线、进入避难场所的位置、通知发放、疏散引导、安置的工作程序和有关保障。
    5、建立一支训练有素的应急志愿者队伍。 
    一旦发生突发灾害时，易产生通讯中断、道路毁坏等危害。基层社区组织要积极行动起来，组织应急志愿者队伍开展自救互救行动，发挥志愿者防灾宣传员、避难引导员、救灾工作员的作用。有关部门、单位要加强志愿者组织培训和演练工作，平时就熟悉防灾、避难、救灾程序。一旦有应急情况，配备必要的救助器材，就能引导市民有序、快速地进入应急避难所。
    6、建立一套规范的应急避难所（疏散基地）识别标志。 
    应急避难场所附近应设置明显的规范标志牌、管理规定，为居民提示应急避难场所的方位及距离，公众对应急避难场所管理使用的义务和有关要求 
    建设应急避难所，目的在于在应急情况下能为老百姓提供一个避难的场所。从国内外来看，建立固定的、有一定安全生活设施的避难场所当属日本。北京市在2004年已建成了元大都城垣遗址公园等19个282平方米的应急避难场所。借鉴国内外的做法，在开展城市应急避难所（疏散基地）建设中，需认真把握、采取以下原则和措施。

    城市应急避难所（疏散基地）建设的原则。 
    1、远近兼顾原则。应急避难所（疏散基地）的建设要纳入城市总体规划。在应急避难所的建设规划上应分为近期规划和远期规划。近期规划主要结合现有建筑物、绿地、公园、广场、人防工程等情况、人口密度和安全因素来规划应急避难所（疏散基地）布局；远期规划要在城市总体规划中融入安全城市的理念，在规划城市发展、旧城改造中优先考虑市民安全的避难避险安全空间。并结合避难场所用地及周边情况，兼顾政府在防灾（空）中避难所（疏散基地）建设的需要。使近期规划的应急避难所（疏散基地）的建设适应当前防灾（空）的需要，远期规划通过城市改造和发展，形成布局合理的应急避难所（疏散基地）的体系。 
    2、分级建设原则。根据场地面积规模，相应条件与设施功能将应急避难所划分成3个等级。一级规模为市级避难所，主要用于灾后进行紧急救助，重建家园和恢复城市功能等减轻各种灾害的避难场所；二级规模为区级避难场所，主要用于灾中收容附近地区居民，使其免受灾害伤害，可保障避难居民生活所需；三级规模为街道、社区避难场所，主要用于在发生灾害时，在短期内供受灾居民临时避难用。 
    3、平战（灾）结合原则。一是应急避难所（疏散基地）的规划建设要与城市中的公园、绿地、广场、运动场所（馆）结合起来。平时是市民休闲、娱乐、集会、运动健身的好去处；灾（战）时是市民避灾（防空）的好场所。二是应急避难所（疏散基地）的规划建设要与人防工程结合起来。城市化的发展土地空间相当紧张，因此要充分发挥人防的地下空间作用。与人防工程结合起来，达到防灾防空一体化。三是应急避难所（疏散基地）规划建设要一所多用。城市避难是一个统一体，不可能为某一个灾害建设专门的避难场所，要多建一些多灾兼顾的多功能避难场所。 
    4、均衡布局原则。应急避难所（疏散基地）建设要坚持均衡布局的原则，使避难所的布局数量与市民避难需求相适应。街道（社区）的应急避难所在居住区内及其周围，步行距离以5-10分钟为宜。 
    5、道路畅通原则。应急避难所（疏散基地）建设应远离高大建筑物、易燃易爆化学物品、易发生火灾、塌方的地区，尽可能选择地势较平坦、易于搭建帐篷的地方。应急避难所无论是建在地面或在地下，应有2条以上的疏散通道，路况要符合消防要求，快