湿地保护国家立法迫切并艰难
中国园林网11月14日消息：11 月9日，国家林业局发布《湿地保护管理规定（征求意见稿）》，12月12日，该意见稿在国家林业局政府网推出，面向社会公开征求意见。
我国湿地保护立法、特别是湿地保护国家层面的立法，一直为社会有关方面及公众所瞩目。如今，当大约始于8 年前、数易其稿的国家层面的湿地保护条例还被翘首以待时，国家林业局转而寻求部门规章的出台，既显示了湿地保护对法律支持的急迫性，也再次透出国家湿地保护条例出台的艰难与时间上的暂无定期。
11月13日，本报记者从国家林业局湿地保护管理中心了解到，目前对湿地保护条例征求意见稿，部门之间分歧较大，还有待于进一步沟通与协调。
用该中心一位人士的话说：“在条例出来之前，搞个部门规章先用着。湿地保护管理急需法律依据，有总比没有好。”
湿地面临诸多威胁
即使您对湿地所知甚少，也可能耳熟于对其“地球之肾”的比喻。与森林、海洋并称为地球三大生态系统的湿地，以其独特的生态功能，在调节气候、净化水质、保护物种、净污除垢、蓄水防洪、抵御灾害等方面发挥着极为重要的作用。
中国湿地位居亚洲第一、世界第四，占全球湿地的10%。在各地各部门的努力下，目前我国已建有各级湿地自然保护区550多处，国际重要湿地30余处。国家和地方湿地公园200余处。
但我国湿地保护状况并不乐观甚至频频“告急”。即使是较为乐观的官方数据，也称只有约一半的自然湿地受到了较为有效的保护。
今年2月2日“世界湿地日”当天，中科院遥感应用研究所发布报告指出，30年来，我国湿地自然保护区内湿地面积总体呈下降趋势，总净减少面积8152.47平方公里，占全国湿地总净减少量的9%。
国家林业局一位官员曾表示，在经济快速发展、城市化进程加快的形势下，我国湿地遭受着开垦与改造、污染、泥沙淤积和水资源不合理利用等诸多威胁。湿地生态退化趋势仍在继续。一些地方湿地面积在不断减少，或是面积未减少，但湿地效益和功能仍在下降。大量的改变湿地功能、用途的不合理利用活动不但得不到有效控制，而且在继续加剧加重。
湿地效益和功能下降，不仅表现在湿地生物多样性衰退趋势明显，给生物安全带来威胁。还表现在一些内陆湿地丧失了淡水存蓄、调洪蓄洪的功能，加剧了水资源危机并增加了洪水灾害风险等。
国家立法“破冰”仍难
“如果说上述种种威胁使湿地遭受明显的‘创痛’，实际上湿地还有另一种’隐痛’———那就是保护管理上的立法滞后、相关法律制度明显缺位。”（见2009-06-04 法制网《湿地保护立法 艰难破冰会有时》）
2009 年6月，当酝酿多年、经过多方征求意见的《中华人民共和国湿地保护条例(送审稿)》，只待修改完善、报送国务院法制办之时，本报记者曾写下上述满怀希望的报道。但转眼3 年有余，该条例仍是“但闻楼上有人声，不见有人下楼来。”
记者了解到，从国家林业局方面，2004 年起就开始着手该条例的立法工作。期间经过多方征求意见，数易其稿。远的不说，就在2009年将(送审稿)报国务院法制办后，2011 年又出一稿，再次征求意见。虽然这次没有再报国务院法制办，但期间与之共同研究很多次。“整个立法过程中，国务院法制办非常支持我们。但部门间的分歧很大。” 国家林业局湿地保护管理中心一位人士说。
如果您熟悉我国立法中部门间的博弈，对这些分歧很容易理解。据一位知情人透露，征求意见时，有的部门只说，现在法律法规都有了，没有必要再搞湿地的专门立法，其余具体问题就不再谈了。还有的部门会说，你只要不把我的某种审批权拿走，怎么都行。一位参加过讨论的人士曾向记者表示，“能和你谈到这么具体的问题，应该算是略好的了。”
据了解，在我国现有的法律法规如土地法、水法、野生动物保护法等，对湿地构成要素的土地、水、野生动植物等单项资源的保护利用是有所规制，但湿地是一个综合的生态系统，相关法律规定没有对湿地的整体性考虑。目前为止，我国还没有哪部法律对“湿地”作出明确定义，更没有专门的湿地保护内容。
以我国土地管理法为例，该法只将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。一位相关人士以此法为例调侃说，“按照土地法，湿地属‘未利用地’，那就可劲儿开发呗！”
推荐阅读：
[分页]
前述国家林业局官员在一相关会议上曾指出，在有限的国土开发空间格局中，湿地在土地利用方式的竞争中始终处于劣势的地位没有改变。一直以来，原生、自然湿地多被定义为“荒滩”、“荒水”，在现行土地分类中被列入了“未利用地”，往往成为保障耕地、建设用地、林地等的牺牲品，直接导致了湿地面积锐减。
此前国家湿地办一位参与湿地立法工作的人士在接受本报记者采访时表示，由于立法滞后，许多湿地保护管理制度虽然也在推动，但始终未建立起来。如湿地占补平衡、生态补偿、补水、用途审批、湿地恢复、调查监测、国家湿地保护规划制度等等。“这些基本的重要制度缺失，保护效果可想而知。”
在国家立法“破冰”艰难之时，湿地保护地方立法不断推进。据悉，目前已有14个省市出台了条例，还有几个省市正积极进行。地方为湿地保护专门立法的队伍不断扩大，每年都会增加几个省市。
国家林业局目前征求意见的《规定》，借鉴了国际和国内地方湿地保护立法的经验，也征求了相关部门的意见。记者被告知，相比条例，部门规定简单、容易许多，不会涉及很多其他部门。从时间上讲也会快很多。
征占湿地要经过许可
根据《湿地保护管理规定（征求意见稿）》（下称意见稿），湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过6米的海域，包括沼泽湿地、湖泊湿地、河流湿地、滨海湿地等自然湿地，以及珍贵、濒危野生动物栖息地或者重点保护野生植物的原生地等人工湿地。
按照湿地的重要程度、生态功能、价值等，划定国家重要湿地和地方重要湿地。符合国际湿地公约标准的湿地，可申请指定为国际重要湿地。
据介绍，意见稿涵盖了湿地保护必需的基本制度内容，如湿地保护规划制度、补水制度、湿地恢复制度、有害生物防治制度等，其中最引人注目的是湿地征占许可制度。
意见稿规定，工程建设确需征收或者占用国际重要湿地、国家重要湿地、国家湿地公园的，由省、自治区、直辖市林业主管部门向国家林业局提出申请，经其组织论证审核后方可办理相关手续。
根据意见稿，工程建设应当不占或者少占湿地。确需临时占用湿地的，占用单位应当在工程结束一年内对所占湿地进行生态恢复或修复；确需征收或者长期占用的，用地单位应当依法办理相关手续，并给予补偿。
就湿地规划制度，意见稿规定：国家林业局应当会同有关部门编制全国和区域性湿地保护规划，报国务院或者国务院授权的部门批准。经批准的湿地保护规划必须严格执行；未经原批准机关批准，不得调整或者修改。
就补水制度，意见稿规定， 县级以上地方人民政府林业主管部门应当会同有关部门，在同级人民政府的组织下建立湿地生态补水协调机制，保障湿地最低生态用水需求。
意见稿还规定了林业部门防治外来生物入侵的职责。按规定，湿地管理机构应当按照有关规定承担湿地有害生物防治的具体工作。
虽然部门规章与国家条例的效力不可比。但除了地方立法，在国务院主管部门层面，湿地保护的许多基本制度还是首次专门明确。这对湿地保护无疑是好事。比如征占许可制度，一位保护界人士评论说，“这个太重要了。以后搞工程或因其他什么原因征占湿地，要得到允许，知道到哪个部门去审批了。”
根据国务院“三定”方案，国家林业局“组织、协调、指导、监督全国湿地保护和有关国际公约的履约工作”。同时，农业、水利、国土、环保和海洋等部门分别负责相关湿地资源保护管理工作。即使国家林业局的湿地保护管理规定如期出台，湿地保护显然也不能靠“单枪匹马”。国家林业局有关人士表示，他们迫切盼望国家条例的出台，并将进一步与相关部门积极协调沟通，共同推动。力争形成合力共同保护我国的湿地。
推荐阅读：
(来源：法制网)一周排行榜
版权所有： 园林网 www.yuanlin.com 客服邮箱：Service@Yuanlin.com 客服电话：0571-81999581
备案号：