东莞观音山国家森林公园背后的利益谜局

中国园林网8月23日消息：一个地方拥有一个国家森林公园，本应是这个地方的城市名片。然而，位于东莞市的广东观音山国家森林公园国内首家民营国家级森林公园，不仅不被当地政府承认，还在经营过程中遭遇了诸如园内非法建设别墅、高速公路输气管线穿园而过、经营权来回争夺等意想不到的困难。从当初无人接手的烫手山芋到如今的香饽饽，这背后到底发生了什么？

前不久，20多栋别墅惊现广东观音山国家森林公园，此事被当地媒体炒作得沸沸扬扬，经营者称，园内有些别墅是当地某些官员所建。随着别墅事件涌入人们视野，该公园与当地政府多年来的纠葛也成了人们绕不开的话题。

观音山国家森林公园是我国首家民营国家级森林公园，是东莞惟一一个国家级森林公园。全世界最大的花岗岩观世音菩萨像雄踞观音山顶，净高33米，重达三千吨。近年来，该公园先后荣获“中国十佳休闲景区”、“中国最佳旅游目的地”等称号,是联合国环境规划署认定的“中国最具发展潜力的企业”和“国际生态安全旅游示范基地”，入选“广东省服务业100强”。园区内还有一所全国首家古树博物馆，是东莞市首批“科普教育基地”和“广东省青少年科普教育基地”。坐享诸多美誉的观音山理当成为当地乃至广东省的一张靓丽名片，然而当地政府却并不承认观音山是国家级森林公园，还频频推出低价收购、限收门票、解除合同、园区施工等动作欲收回观音山，影响其正常运营与发展。

获评国家级森林公园当地政府却不予承认

位于广东省东莞市樟木头境内的观音山森林公园占地18平方公里，森林覆盖率达99%以上。1995年，当地政府开始开发这块土地，1997年开始规划。后因资金紧张，当地政府考虑引资开发。经多方引荐，一个叫黄淦波的投资者于1999年11月底与樟木头石新村村民委员会签订《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，甲方樟木头石新村村民委员会将观音山承包给乙方黄淦波经营，承包期限为50年，即2000年至2049年。合同规定：在合同签订后10日内，甲方将所有开发项目全部移交给乙方。合同期限内，乙方的所有运作和资金使用，甲方均不得干预。2001年9月，因经营需要，双方达成协议，乙方成立东莞市观音山森林公园开发有限公司（以下简称观音山开发公司）。于是，观音山的各项开发建设便如火如荼地展开了。

“当时这里还只是一座无名的荒山。森林是人类存在的根据，佛教又能承载传统文化，我便立志将观音山打造成具有浓郁佛教文化氛围的森林公园。”黄淦波，这位虔诚的佛教徒回忆当时接手观音山时的情景：“当时我的亲友都极力反对我接手这个"烫手山芋"，可以说就是我一个人在单干。”经过十多年的不断建设，观音寺不但得到了修缮，观音山更是发展成了一座大型综合性景区。其独有的特色和韵味，吸引着络绎不绝的游人前来观光旅游，为当地经济注入了活力。

为提升观音山的品牌价值，观音山开发公司自2004年起便开始筹备申报国家级森林公园。然而，据观音山开发公司策划部负责人介绍，该公司在申报国家森林公园过程中不仅没有得到当地政府的支持，反而遭到几番拒绝。

据该负责人介绍，2005年公司便向东莞市林业局报送了有关申报材料，一开始东莞市林业局以没有申报国家级森林公园先例为由不同意申报。同年3月，观音山向樟木头镇政府递交书面报告，请求樟木头镇政府向东莞市林业局报送有关观音山申报国家级森林公园的材料，但镇政府也以没有此先例为由拒绝了观音山开发公司。此后，公司几次向樟木头镇政府递交申报材料，均无果而终。

因向当地有关部门申报无果，无奈之下，观音山开发公司便直接向广东省林业局申报国家级森林公园。经广东省林业局和国家林业局审核，观音山国家级森林公园终于在2005年12月得到国家林业局批准成立，随后又在2010年被国家旅游局评为4A旅游景区。

观音山森林公园获得了国家林业局的批准成为国家级森林公园，这本来是件值得庆幸的事，但对黄淦波来说，后面发生的一系列纠葛却让他实在高兴不起来。面对这来之不易的荣誉，当地政府不但不予承认，还多次想收回观音山的经营权。近年来双方争扰不休，观音山一直在夹缝中生存。

东莞市樟木头镇政府宣传办负责人在回应中国商报记者的采访时明确表示：“观音山国家级森林公园是黄淦波个人从国家林业局拿回来的，没有在地区登记、申报，也没有在东莞市申报就直接向国家申请，本身就违法违规。当地不承认观音山是国家级森林公园。”

是否越过当地政府有关部门、没有向东莞市有关部门申报该国家森林公园便不合法？

广东星辰律师事务所宋永昌律师在接受中国商报记者采访时表示，《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》、《国际级森林公园行政许可项目申报指南》明文规定，申报国家级森林公园可直接向省级林业主管部门提供书面申请，报国家林业局审批，无需所在镇县、市级部门批准许可。

经营权反复争夺几度风波人为起

“观音山是国家林业局批准成立的国家森林公园。然而始终未能得到当地政府的承认。”黄淦波说到，“为了得到观音山，收回观音山的经营权，当地政府某些领导制造了一系列事端。”

早在2006年6月，樟木头镇政府便欲收回观音山的经营权，并发函称，受观音山开发公司财力的限制，观音山的发展潜力必将得不到充分发挥，计划调整观音山的经营权，将其纳入当地另一森林公园规划区，统一建设。

“然而，当地政府当时开出的补偿条件是用一间远远不值3000万元的旧厂房买回观音山的经营权，而当时观音山的投资已经超过了1亿元，公园发展正欣欣向荣。”观音山开发公司管委会负责人称。

2007年，当地政府要求观音山自当年2月10日起开始停售门票，而门票是观音山运营经费的重要来源。

“收回观音山几乎成为当地政府的重要议题。这些年接二连三的事情几乎让我们没有任何歇息的机会。”黄淦波在接受采访时表示，“我们马不停蹄地向广东省有关部门、国家部委等反映，后经国家林业局、广东省林业局等有关部门发文制止才暂时告一段落。”

2007年2月，国家林业局森林管理办公室在《关于请调查广东观音山国家森林公园权属纠纷的函》中声明，观音山森林公园是国家林业局正式批复成立的国家级森林公园，其管理和经营主体在申报国家级森林公园前与有关各方签订了合约，在管理和利用上具有法律基础。当地政府规定观音山停售门票、变更经营主体等做法违反了《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》以及《合同法》。

迫于压力，当地政府同意观音山恢复收取门票，然而对于收回观音山的经营权当地政府并未就此放弃。

“2009年，当地政府再次推出低价收购动作，遭到我们的坚决反对。”黄淦波认为，由于当地政府通过多种途径几次收回观音山不成，便指使东莞市樟木头镇石新社区居民委员会（原称东莞市樟木头镇石新村村民委员会）起诉观音山。

2010年1月，石新社区居民委员会向东莞市第三人民法院起诉黄淦波与东莞市观音山森林公园开发有限公司未按开发合同的约定期限和数额投资建设森林公园，又以政府对开发合同项下的开发项目作出新的规划，以致无法实现订立开发合同的目的为由，请求法院判决解除开发合同，要求黄淦波与观音山开发公司返还樟木头森林公园范围内的所有土地、建筑物、观光旅游设施及其经营权。记者从樟木头镇政府宣传办负责人那里证实，当地政府这两年都在和黄淦波打官司，要收回观音山的经营权。

因当地政府不承认观音山是国家级森林公园，且与观音山开发公司的经营权变更纠葛一直存在，多栋别墅便堂而皇之在公园重要景点登场。这20多栋别墅成了黄淦波挥之不去的心病。

“这些别墅都大有来头，很多业主都是当地官员或其亲友。”让黄淦波郁闷的是，“有几栋是观音山评上国家森林公园之后建的。我们不停地举报，但他们就是建得起来。”

樟木头宣传办负责人称，观音山是1995年开发，1997年规划的，有130户的土地，其中有17户拿到了建设用地批准书、完成了数字化地址登记，其余的只有建设用地批准书，但是没有完成数字化地址登记，没有建房子。但观音山多名管理人员明确告诉记者，园区内有22栋别墅，与该负责人所说的17栋“合法”建房不符。

宋永昌律师分析说，在观音山被评为国家级森林公园之后再建别墅显然违反了《森林公园管理办法》。在森林公园的重要景点、景区除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施。然而，观音山的多栋别墅就建在园区主干道两侧的重要景点位置。宋永昌还表示，即便是在观音山成为国家级森林公园之前建房，也必须取得土地使用权证、建设用地许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等，而仅非樟木头宣传办负责人所说的拿到建设用地批准书、完成数字化地址登记便可建房。

施工项目穿园而过景观受损影响经营

“如果说低价收购、解除合同等此前这些围绕经营权而带来的种种纷争观音山还可承受，那么"2·15事件"对观音山的打击却是致命的。”黄淦波说。

发生在今年年初的“2·15事件”缘于从莞高速公路与中石油西气东输二线广深支干线管道这两项施工项目。2010年初，观音山收到当地政府传来的该项目穿越公园的文件。“在得悉两项目将直切园区后，我们主动找有关部门、领导协商最佳路由方案。若照原定施工路由，在园区地下开山放炮打隧道，不但会震破世界最大花岗岩观世音坐像基石，而且森林核心园区发展格局将被割裂、园区植被与整体景观都将受到毁灭性破坏。”

黄淦波称，“环保部曾作出严厉批示，禁止施工项目从观音山国家森林穿过。该项目本身也有备选路由，完全可以不经过观音山。况且绕开观音山的备选路由甚至要比从观音山底部直通施工造价低三倍，省时省工，工程质量也不会受到丝毫影响。”

2011年2月23日，广东省政府的一位主要领导亲自来到观音山召开现场办公协调会。该领导再三要求做好森林生态保护和对观音山赔偿等工作。会上，两个项目的路由方案也有所调整。

“然而，自2011年8月中旬起，在观音山未知晓路由方案、施工方案及赔偿方案的情况下，大批工人及大型开挖机械便多次强行进入公园施工。大批百年树木被毁，公园景观受到严重破坏。”黄淦波称。

“2012年龙年春节刚过，天然气管道工程项目再次在观音山核心区施工。闻讯赶来的观音山公园员工、游客自发前往施工现场进行抗议。2012年2月15日，大批执法人员突然封锁观音山，50多名观音山高管和员工当天被带走，其中几名高管被拘留了15天。而此时公园内大规模的施工已使观音山陷入半瘫痪的状态。”历经“2·15事件”始末的观音山管委会负责人回忆，“想起当时场景，至今仍心有余悸。”

黄淦波无奈的表示，“2·15事件”对观音山员工以及观音山本身的打击很大，也严重损毁了观音山形象。

宋永昌称，两个项目在该公园未作任何撤销或改变许可、未经公园所有者许可的情况下便强行施工不仅违反了我国《森林法》、《国家级森林公园管理办法》，也违反了《物权法》之“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”等相关规定。

烫手山芋为何成了香饽饽

当初因经费紧张被当地政府扔出去的“烫手山芋”，如今为何成了抢手的“香饽饽”？

“不承认观音山是国家级森林公园，就可以不受国家森林公园严格的条条框框所约束，地方上就可以对其进行自由掌控。”黄淦波推测当地想收回观音山的最终目的是要搞房地产开发。他甚至还大胆猜测“如果撤销观音山国家森林公园，变更观音山的功能与经营范围，全部用来发展商业地产，那么，18平方公里土地就可赚300到400亿元的纯利润。”

放眼如今的观音山，已是满眼苍翠，早已不见十多年前的破败荒岭景象。随着观音山一跃成为岭南地区具有一定知名度与美誉度的文化、旅游、生态公园，其潜藏的经济效益也逐渐显现。

“按国家森林法规定，对于保护森林、森林管理等方面成绩显著的单位和个人，各级政府应予以奖励。我们拿到了东莞为数不多的4A级旅游景区、拿到了国家森林公园、拿到了“国际生态安全旅游示范基地”等众多荣誉，可是我们从来没有、也未想过向政府要一分钱的拨款或一分钱的奖励。目前观音山已投入了6亿元，全靠我们自己招商引资，自己苦心经营。”黄淦波说，“目前观音山45元的门票是国内4A级国家森林公园中门票最低的。如果从现在开始算起，也要在发展比较顺利并在稍微提高门票的前提下5年到8年才能收回成本。观音山一直以来都是以公益事业的发展理念来运作，我只想保护好这片林地，从没想过要搞房地产。”

鼓励民营企业投资森林公园建设是当前我国森林公园行业的一项基本政策。观音山是目前我国为数不多的由民营企业申报、管理和经营的国家级森林公园之一。近年来，国家一直在鼓励和提倡民营资本在森林风景资源保护方面扮演重要角色、发挥积极作用。而如今观音山因建别墅和施工造成的巨大“黄带子”在满山苍翠中却显得格外刺眼。

“不过，值得庆幸的是，现任有关政府领导对待观音山的态度已有所改善。前不久一家违章修建的餐厅在东莞市有关部门的监督下拆除了。”黄淦波似乎看到了一点希望。

推荐阅读：

东莞观音山森林公园现22栋私人别墅

斯里兰卡菩提古树赠植广东清远佛冈观音山

东莞：观音山森林公园背后或含巨大利益纠葛

东莞：观音山国家森林公园成2012旅游新热点