强烈的雾霾软弱的执法【评论】园林资讯

中国园林网12月18日消息：对于多次遭受雾霾侵袭的人们来说，大风仍然是见效最快的环保“措施”。

北京及其周边城市的空气质量，成为国人关注的焦点。继北京采取对机动车采取限制措施后，不堪雾霾困扰的天津发布了“限行+限购”的规定。12月15日19时，天津市政府召开新闻发布会，宣布自第二天零时起实行小客车总量调控管理以及实施机动车限行交通管理措施。

就在天津出台机动车限制措施的一周前，江、浙、沪、皖四地的四名律师实名向31个省级环保部门邮寄了政府信息公开申请，要求公开各省2010-2012年每年收取的空气排污费总额及每年空气排污费使用决算报告。

在2013年即将结束之际，关于雾霾的讨论，比以往来得更加热烈。

雾霾下的中国

今年12月上旬，中央气象台连续3天发布霾橙色预警，其中江苏西部、浙江北部、安徽东部等地的部分地区有重度霾。一场罕见的大范围雾霾笼罩大江南北，25个省份、100多座大中城市不同程度出现雾霾天气。在气象地图上，京津冀与长三角重污染区连成了一片。实际上，中国的雾霾已经成为从太空都能看见的景观。美国航天局观测卫星近日在太空拍摄的一张图片显示，中国的上空覆盖着厚厚的灰霾，华北平原和长江中下游平原都已经在雾霾的笼罩之下。

12月7日上午10点，浦东环林西路某弄的牛女士家。因为上海连日的雾霾，家里已经有好几天没有开窗换气了。经过检测仪测试，屋里的PM2.5浓度高达320微克每立方米左右。

中午1点半左右，陆家嘴(600663,股吧)金融中心闹市区和外滩，周末出游的人们很多，不少还是带着孩子出来游玩的。在这个PM2.5浓度高达170的地标地带，欣赏的人群中却鲜有戴口罩的。

下午5点左右，天已经黑了下来，在摩根碳制品有限公司，众多的烟囱朝天空喷着烟雾，这里的空气中弥漫着一股臭气，PM2.5达到了200微克每立方米的浓度，比周边地区明显要高出很多。

以上这些数据，来自于一家环保组织在上海的实地检测。

比起天津市政府对机动车的限制措施，人们对雾霾的应对早已经领先了好几年。某知名购物网站的数据显示，2013这一年，人们花了8.7亿元在口罩、空气净化器、室内跑步机等对抗雾霾的用品上，共买了450万次，其中购买口罩的人比前一年多了181%，购买空气净化器的人也多了131%。在今年购买口罩等防护用品榜单前五名中，除了第二名的北京，剩下的江苏、浙江、广东、上海四个省市都是南方地区。人们对于雾霾的忧虑，已经到了“地不分南北，人不分老幼”的地步。

气象观察、实地检测、防护用品的销售数据，多角度的报告都在印证着一个事实，那就是雾霾已经成为全国性的难题。

立法多执法弱

四名律师在向31个省级环保部门申请信息公开的文件中，提出了两个简单的问题：第一，排污费的去向，怎么利用？第二，这么多年征收的相应排污费有多少？“环保部门对持续的雾霾天气应该负有责任，至少应该让公众看到他们做了什么。征收的空气排污费用在哪了？为什么去年雾霾今年还有雾霾？有没有采取积极有效的治理？我想在这些问题上环保部门应该对公众有个交代。”申请信息公开的封顶律师说。

据悉，大气污染排污费的收取历史已经长达30多年，最早一份排污费征收的配套规定，叫做《征收排污费暂行办法》，颁布时间是1982年。“对于大气污染治理的规定，我国现在的法律框架已经比较完善了。”中国政法大学民商经济法学院副教授胡静告诉法治周末记者。[分页]

早在1979年，全国人大常委会审议通过了《环境保护法(试行)》，这是改革开放后首批颁布的法律之一。该法将“大气”列为首要环境。1982年，国务院发布了《征收排污费暂行办法》。此后，我国还陆续颁布了大气污染防治法、环境影响评价法等一系列法律，都涉及到大气污染的管理。

在排污申报登记方面，1982年国务院发布了《征收排污费暂行办法》，其中第四条首次提到了排污单位“排放污染物的种类、数量和浓度”的申报登记，以作为排污费征收的依据。《环境保护法》第二十七条规定，排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记；在污染物排放标准的规定上，大气污染防治法第十三条规定，向大气排放污染物的，其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准；在污染设备的强制管理上，大气污染防治法第三十六条规定，向大气排放粉尘的排污单位，必须采取除尘措施。严格限制向大气排放含有毒物质的废气和粉尘；在对项目的预先评估上，《环境影响评价法》对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度；在对排污企业的处罚上，大气污染防治法中从最低限度的“五万元以下罚款”，可以到“按照国务院规定的权限责令停业、关闭”。

“可以说，目前，我国在大气污染治理方面的立法已经很全面了，但仍存在不少问题。”中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会常务理事周珂表示。

“我国现有的针对大气污染防治的法律框架已经比较完善，并不需要做过大的修正。在我看来，如果通过修订法律来治理雾霾，最应该做的就是提高污染物排放的标准，并切实改变执行力弱的局面。”胡静在谈到通过修订法律治理雾霾时强调。胡静认为，法律修订的方向应当在科学认定雾霾来源的基础上，严格大气污染的排放标准。“但这种标准的制定与实施，可以给几年的缓冲时间，倒逼企业对排污设施的升级，再配以严格的执法，才有可能在几年甚至更长的时间之后产生效果。”胡静说。

中南财经政法大学法学院教授高利红向记者表示：“雾霾的问题看似单一，其实是一个复杂且具有积累性的问题，已有的中国环境立法一方面在大气的联防联控、综合决策方面显得不够充分，另一方面，更为主要的也许就是执法问题。”她认为，我国一系列的环境法律法规并没有很好的贯彻执行下去，这其中最重要的原因是政府。“虽然这样批评政府会让许多政府官员感到不满，但实事求是的讲，大量的环境违法是政府造成的，或者可以追溯到政府的决策。”高利红说。

汽车数量被限

尽管对于机动车尾气对雾霾的贡献率仍存在争议，但多个城市都已经开始对机动车在数量、出行等方面进行限制。

就在12月15日19时，天津市政府召开新闻发布会，宣布自2013年12月16日零时起，在全市实行小客车总量调控管理，采取控制总量和适当限行的双重措施。至此，中国四大直辖市中，已经有北京、上海、天津三个城市对汽车增量实施了限制措施。

据天津市公布的数据显示，机动车尾气排放成为天津市的主要污染源之一，机动车尾气排放约占天津市细颗粒物(PM2.5)的16%，是雾霾天气形成的重要原因。

据悉，除了北京、上海、天津对汽车实行限购和限行措施以外，石家庄、杭州、南昌、兰州、长春、杭州、贵阳、成都等城市，也先后实施过尾号限行措施。今年9月，北京市政府提交北京市人大常委会审议《北京市大气污染防治条例(草案修改稿)》中，提出要对机动车实施数量调控等要求。

今年9月底，深圳曾经举行了一次讨论会，内容是研究征收汽车排污费的计划。

胡静认为，机动车尾气虽然是城市大气污染的重要污染源，但限行并不能从根本上解决雾霾。“机动车的管理，更重要的是提高油品的质量和严格汽车排放标准。相对于比较僵硬的限购和限行措施来说，应当采取更加柔和的价格调控机制。例如，在严格和科学的论证后，通过将燃油费加入到油价中的方法来实行价格调控，以此来鼓励人们使用公共交通工具出行。”

对于排污费的征收，有专家认为政府不能将治污成本转嫁给消费者，政府应当从提高自身规划服务能力着手，而不是一味地将治污成本转移给消费者。

针对这一现象，高利红认为，交通污染对于特大城市来说，确实是一个非常重要的原因。“但我反对把交通污染作为首要原因来对待。这并不是说交通污染不重要，而是城市交通污染的治理，需要从多方面来努力，包括城市规划、交通规划、公共交通的建设、新能源汽车的发展、道路交通设施的改进、油品品质的提高等。”

“当务之急，是一方面完善立法，另一方面执行已有的法律。治理雾霾的体制机制的完善要从综合决策入手。”高利红表示。她认为，我国的雾霾治理将是一个长期的过程，在能源结构和产业机构调整到位之前，想要彻底解决雾霾问题，是不现实的。

胡静认为，雾霾的治理不是短期就可以见效的，不能过于急躁，需要在现有的制度框架之内提高标准，遵循科学规律来统筹规划。