中国生态安全底线长效机制亟待建立
中国园林网1月25日消息：《自然保护区条例》（１９９４）经过近十年的实施，已经不能适应目前自然保护区保护的需求。２００４年，在专家的推动下，起草了第一版《自然保护地法》草案，后更名为《自然保护区域法》，但因各部门间利益之争等原因未能出台。对于自然保护区立法的博弈，都为一个最终目标：到底哪种立法才可以有效地建立中国生态安全底线长效机制。
生态安全现状之忧
“经过二三十年的保护，大熊猫、朱、藏羚羊、海南坡鹿等国家重点保护物种的濒危状况得到改善，比如６１％的大熊猫、１００％的朱等物种的野生种群，主要依靠自然保护区的保护。”中国科学院动物研究所副研究员解焱向中国经济时报记者表示。
作为中国科学院动物研究所副研究员，同时身兼国际野生生物保护学会ＷＣＳ中国项目主任的解焱一直为中国的动物保护和自然保护地立法工作呼吁、奔波。
根据国家林业局１９９６—２０００年期间在全国范围内组织的“全国重点保护野生植物资源调查”表明，１９１种国家重点保护野生植物中仅存５００００株以下的国家重点保护野生植物的共有８５种。但非重点保护物种，尤其是经济利用价值较高的物种的资源量呈下降趋势（鹿、麝、熊、穿山甲，特别是龟类、蛇类、淡水水生动物）。
解焱表示，“由于栖息地破坏和过度开发利用，一些单一种群物种，如黔金丝猴、莽山烙铁头、鳄蜥、海南长臂猿、普氏原羚、河狸、多种龟类等面临绝迹的危险，很多植物在野外残余的数量可以论株来计算，包括盐桦、普陀鹅儿枥、峨眉拟单性木兰等。”
根据２００４年发布的《中国物种红色名录》对分布于我国的上万种动植物的评估结果显示，中国物种目前状况无脊椎动物受威胁的比例为３４．７４％；脊椎动物受威胁的比例为３５．９２％；裸子植物为６９．９１％；被子植物为８６．６３％，特别是植物的濒危物种比例远远超出了过去的估计。
目前，中国生态安全状况不容乐观，几乎所有的大型兽类、龟类都处于受威胁状况。
解焱指出，“水生动物由于过度捕捞、大坝建设以及污染等问题，多数属于资源枯竭的状况。鸟类因为能够飞行，受威胁的物种比例比其他脊椎动物略低一些，但是从全球所有８条重要鸟类迁徙通道上受威胁物种的比例可以看出，中国所在的３条鸟道是受威胁比例最严重的，特别是东亚—澳大拉西亚（经中国东部沿海地区）路线上，鸟类濒危状况最为严重。”
错位的权利
据本报记者了解，我国现代意义上的第一个自然保护区是１９５６年建立的广东鼎湖山自然保护区，已有五十多年的历史。
北京林业大学自然保护区学院院长雷光春告诉中国经济时报记者，“在这半个多世纪的历程中，我国的自然保护区事业大体经历了始创阶段（１９５６—１９６５年）、停滞破坏阶段（１９６６—１９７４年）、恢复阶段（１９７５—１９８４年）、迅速增长阶段（１９８５—２００４年）、规范化建设阶段（２００５年至今）五个时期。”
目前，我国的自然保护区由国家环保部综合协调管理，林业、农业、国土资源等行业部门分管各自的保护区。相关数据显示，截至２０１１年底，我国全国自然保护区的数量达到２５８８个，总面积１．６亿ｈｍ２（约１６０万ｋｍ２），占陆地国土面积的１６％。初步完成了生物多样性、抢救性保护的关键布局，对维护国家生态安全，促进生态文明建设，履行国际公约起着关键作用。
雷光春指出，“我国自然保护区在快速扩大规模的同时，也出现了不少问题和困难。过去以‘看、管、守’为主的管理模式已无法适应新时期保护区发展的需要，自然保护区的网络布局、规划设计和分类均缺乏科学理论支撑，自然保护区‘生态岛屿化’、濒危小种群物种恢复、生态系统演变与调控等科学问题有待在中国得到深入研究、生态系统服务功能与自然保护区的资源利用与管理、社区共管、生态补偿机制等政策问题需要保护生物学与环境政策的密切结合。”
解焱则认为，“分属不同部门的自然保护地体系的保护目标各异。各部门对自然保护重视程度不一，缺乏统一管理标准和监督机制，缺乏有效的跨部门共享和交流机制，各部门内部制定规划，不能统一制定国家或地区的自然保护地发展规划，导致自然保护地分布格局严重失衡，保护地之间缺乏连通性，无法实现生物多样性及其生态系统服务功能的保护目标。”
记者接触的多位业内专家认为，现阶段自然保护区的监督权和管理权没有完全分开，自然保护区体系有综合管理部门，但是该综合管理部门同时在管理具体的自然保护地，导致监督力度不够。
“其他自然保护地体系从建立、管理到监督都由一个部门负责，既是运动员又是裁判员。由于信息不公开，社会对自然保护地的管理很难实施有效监督。”解焱分析，由于缺乏对保护管理机构工作的自然保护成效方面的评估机制和奖惩制度，许多保护地保护管理机构的管理工作是否科学、是否有实际保护成效没有得到及时、客观的评估和奖惩。
雷光春认为，“我国自然保护地的有效管理需要整合各类执法权，而这些执法权分属不同的部门管理。任何一个部门都无法独立完成对任何一个自然保护地的全面执法工作，因为任何一个自然保护地的执法工作都涉及复杂多样的部门和五花八门的执法权限。”
事实上，需要将自然保护地管理机构的保护管理职责从经营管理中剥离出来，并确保其从事保护管理的人事、财力和执法权，确保中国有足够的专业保护人士，有知识、有热情、有前途、有权力和资源地活跃在自然保护地管理的第一线，这是提高自然保护地保护管理水平的最重要机制保障。
“自然保护地保护管理水平低下的根本原因在于自然保护地管理机构职责不清，管理机构的保护和经营职责混在一起，导致管理机构工作重点在经营，保护工作被严重弱化。”解焱直言。
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经费之痛
经费是自然保护地管理部门的短板，各地的相关部门一直申诉由于经费的紧缺，保护管理机构严重缺乏日常保护管理经费，导致很多事情无法完成。
据大自然保护协会保护科学与策略专家梅根·克拉姆ＭｅｇａｎＫｒａｍ测算，在美国，每年用于保护区的资金约占当年美国ＧＤＰ的０．０２％，而在中国，这一数字只有０．００２％。
记者了解到，大部分保护管理机构人事管理权在当地政府，保护管理工作容易受制于地方利益。保护管理机构本身没有执法权，无法直接打击非法活动。与此同时，协调执法机构执法存在一定难度，加上现有执法条例缺乏可操作性，例如《自然保护区条例》中的缺乏具体惩罚措施，或者惩罚措施标准过低（９０年代的标准），违法成本很低，导致大多数保护地保护管理薄弱，执法工作严重滞后。
解焱表示，“自然保护地管理机构人事管理权往往在地方，许多国家级自然保护区的人事管理权以及人员工资等都由地方政府负责，导致自然保护地管理受制于当地政府的发展压力。保护管理经费也严重缺乏，主要原因是由于保护管理机构职责不清，国家很多的资金投入被用于经营发展，而经营带来的盈利则很少返回用在保护上。”
大自然保护协会等机构的研究结果显示，中国保护区每平方公里的保护投入在３３７—７１８元人民币之间，而发展中国家的平均水平为９９７元人民币，发达国家高达１３０６８元人民币。
据解焱领导的自然保护地立法研究组计算，在全国自然保护地年保护管理总经费需求方面，政府只需要投入ＧＤＰ的万分之６．５约３０６亿元，其中约２４０亿元用于自然保护地的常规保护管理工作，３６亿元用于综合管理，３０亿元用于非常规管理工作，即可以使我国１７％的陆地和１０％的海洋得到有效保护，保留不受人类任何干扰的陆地区域至少达到６．４６％和海洋至少达到３．８％，还将为偏远落后地区提供２０万人次以上的工作机会。
“相比２０１２年全国教育预算达到ＧＤＰ的４％，国家‘十二五’计划投入全社会研发经费达到ＧＤＰ的２．２％，这样微不足道的投入就可以保障我国的生态安全底线，既可以建立起布局合理的自然保护地网络，实施有效保护管理，保护我国的重要生物多样性和生态系统服务功能。”解焱说。
《自然遗产保护法》草案之憾
据悉，《自然遗产保护法》草案于２０１１年底提交给了国务院法制办，已被列入２０１２年立法计划，并于２０１２年９月份递交给了全国人大常委会。
自然保护地立法研究组认为《草案》在覆盖范围、运作机制、监督机制等方面都有很多的改进之处。
“作为我国唯一一部关于保护地保护管理的法律，《草案》只覆盖了国家级风景名胜区和国家级自然保护区（约６００处），占我国保护地总数不到１０％，虽然面积占到７０％，但是６０％以上分布于西部和北部人烟稀少的地区，大量其他自然保护地不能得到有效保护。许多《中国生物多样性保护战略和行动计划》（２０１１－２０３０）中确定保护优先区域中，《草案》能够覆盖的比例非常小。”解焱表示。
他认为，《草案》虽然把国家级自然保护区和国家级风景名胜区划入国家自然遗产体系进行管理，但把“如何管理”这一问题返还给亟须修订的《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》，这样，既无法达到立法初衷，为需要保护的地区提供法律框架下的保护，又变相导致非国家级自然保护地的管理“无法可依”。
记者了解到，《草案》不能解决目前自然保护地管理体制中存在的监督、管理、评估、资金来源等主要问题，反而会加剧部门的分割和冲突，不利于加强保护和维护生态安全。
关于“自然遗产”的定义，解焱认为，《草案》的定义含混不清，“重点指生态系统的遗产保护和文化服务功能，忽视供给、调节和支持等生态服务功能。其体系的设置不能满足生态系统的核心——生物多样性保护的需求，不能有效延缓和阻止我国总体生态系统服务功能退化的趋势。”
雷光春认为，“要积极探索、建立适合中国国情的自然保护区管理模式。我国的自然保护区建立、管理有许多独特性，特别是在管理体制、土地权属、立法执法等方面与国际社会的普遍做法有所不同。选择不同类型的自然保护区先期建设示范，就是为了在全国统一规划指导下，从不同的建设模式中寻找适合自己发展的道路，探索和形成一套完整、科学、合理的符合我国国情的自然保护区建设与发展体系。”
自然保护地立法缺位
现阶段《自然保护区条例》（１９９４）经过近十年的实施，已经不能适应目前自然保护区保护的需求，亟须修订。《风景名胜区条例》（２００６）中关于自然保护的内容远远不足，其他类型的自然保护地则只有管理办法或者没有相关管理规章制度。
关于自然保护区的立法工作正在焦灼地角力，这些博弈都是为了一个最终的目标：到底哪种立法才可以有效地建立中国生态安全底线长效机制。
在２０１２年初，解焱和包括中科院在内的专家一起成立虚拟的自然保护地立法组，线上频繁的邮件沟通以及线下不定期的研讨等使民间的自然保护地立法组在业界小有名气。
据悉，早在１０年前我国就已经注意到加强自然保护地立法建设的急迫需求，全国人大环资委开始推动自然保护区相关立法工作。２００４年，在专家推动下，起草了第一版《自然保护地法》草案，后更改为《自然保护区域法》，将所有自然保护地类型纳入到该法之下，但是因为各种原因未能出台。
知情人士表示，《自然保护区域法》一直未能出台的最主要原因在于这部法律无法从我国的自然保护总体需要以及科学解决现有问题的角度出发，陷入了部门利益之争。
毫无疑问，自然保护地立法的制定以及最终通过是自然保护区保护的最大保障。解焱认为，“自然保护地立法目标不仅是落实现有的自然保护地的有效保护，更是为捍卫中国的生态安全底线建立长效机制。”
雷光春则向记者直言，“国家一直没有颁布《自然保护区法》，这与法制社会的需求相距甚远，随着社会经济的进一步发展，还可能出现新的问题。如果这些问题不能及时有效地解决，将严重制约自然保护区的健康发展。今后较长一段时间内，生物多样性就地保护的发展必将直面这些问题，尤其是在立法、社区共管、应对全球气候变化、保护体系建设等方面发展。”
雷光春建议，应赋予保护管理机构相匹配的执法权。建立自然保护地及保护管理机构后，所在地人民政府应授以相关保护管理机构综合执法权，让管理机构拥有在自然保护地内及其周边开展保护管理工作所需的各项执法权力，并在当地相关执法单位的支持和配合下，顺利完成各项执法工作。
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(来源：中国经济新闻网)
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