广东：中山生态公益林补偿建立递增机制

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再设18.4万亩市级生态公益林

2004年，市林业局在答复市人大代表《要求加强五桂山生态环境保护》的建议时称，有设想扩大五桂山生态公益林保护面积，给予生态补偿。在2007年，市人大代表耿国新再次就生态公益林效益补偿提建议。他认为，中山市划为省级生态公益林的面积25.8万亩(约占林业用地的50%)，绝大部分为高山远山。随着中山市经济社会的不断发展，仅有的省级生态公益林面积是远远不够的，很有必要设立市级生态公益林，以加强森林资源的保护力度。建议剩余的25万亩除去105国道西边、麻斗路向斗门方向右边及京珠高速向珠海方向左边的低矮山头留作建设用地外(此三处的山地面积约7.5万亩)，其余都划入市级生态公益林范围，这样市级生态公益林规划建设面积约为16万亩。

2008年，经镇区申报，中山市把除省级生态公益林及其要求保留外的全部林地参照省划定细则要求，界定市级生态公益林。这一数字比市人大代表所建议的16万亩还要大，是18.4万亩，并与林地所有者签订了生态公益林补偿界定书。

至此，中山市辖区内90%以上的林地均纳入到生态公益林效益补偿体系。中山约有林地48万亩。

补偿标准之变：“一亩才十多元，买包烟都不够”

上述市人大代表的建议还提到广州、东莞等地都配套了市级生态公益林补偿资金。因此建议对省级生态林部分(25.8万亩)，除省财政下拨的每年每亩8元的补助外，市财政也按照此标准配套补偿，每年每亩8元；对纳入市级生态公益林部分，每年每亩生态效益补偿16元。建议在2008年得到了实现。

然而，随着社会发展，部分村民心里就不平衡了，为什么这么便宜？

“每次开总结会，都有那么几位村民，等到散会后，就找到我。村长，村民都说这个山地补偿这么便宜，一亩才十多元，买包烟都不够。”此时，黎慕平等村干部承受了很大的压力，五桂山南桥村的村干部也遇到此种困扰。

市人大代表、政协委员也听到了社会的呼声，2008年、2009年这两年的两会期间，有多份建议涉及到加大生态补偿力度。

《关于五桂山生态保护区管理与发展的对策建议》认为，当前的补贴标准与生态保护的要求是不相适应的。以五桂山办事处为例，五桂山地区经济发展落后于全市的水平。2008年中山市农村居民人均纯收入为11001元，而五桂山2008年的农村居民纯收入仅为8580元，比全市农村居民人均纯收入少2421元。五桂山办事处与全市平均水平的差距有进一步拉大的趋势。

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建立补偿标准自然递增机制

2008年，省级生态公益林效益补偿标准(省级安排资金)首先有了“回应”，建立递增机制，每年提高2元/亩，使生态公益林效益补偿与当前经济发展相适应。

中山市林业局有关负责人称，2011年11月，市政府通过了相关文件，建立起补偿标准递增机制，省级生态公益林效益补偿市级配套标准按省市两级1：1比例设定，市级生态公益林补偿标准按照省市两级配套标准综合设定。

如此计算，2012年中山市辖区内的生态公益林补偿标准统一提高到36元/亩，2013年40元/亩，但由于省里提留1.5元/亩来进行竞争性分配，因此省、市两级的生态公益林效益补偿实际为18.5元/亩。如此，去年共安排了资金1608.7万元，省级补偿资金925.2万元，市级683.5万元。到了今年，中山省、市级生态林补偿提高至44元/亩。按照《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》，除去25%为管护经费，其余75%为损失性补偿费直接补偿到林地所有者。由于中山市域内村集体林地多为集体所有，按照林权制度改革要求，林地收入70%以上要分配到各股民，资金下达到各村、管理区后，相关村通过分红，按比例把生态公益林补偿资金发放到村民手中。“目前损失性补偿费大多能90%以上发到农户手上，甚至有些村能达到100%。”中山市林业局有关人士如此说。

但根据2010年开始的集体林权制度改革，当时涉及集体林地约45万亩，占林地总面积的90%以上，其中大都属村集体所有，涉及农户约76000户，农民约28.9万人。粗略计算，平均每人的占有林地面积仅是1.5亩，如此每人每年的生态公益林效益补偿的金额平均数并不高。如以去年37元/亩计算，平均也就是55.5元/人。此前，中山市林业局有关人士告诉记者，由于每个村的林地面积、人数不一样，有些村的村民到手的补偿金额比这个平均数还要少，据透露，最少的地区每人也就10元。

在有些林地相对多的村到农民手中的钱就要多很多。如东区长江村，根据刚下发的《2014年市级生态公益林效益补偿资金分配汇总表》，省级生态公益林补偿再加上市配套资金共96.3万。长江村桥一村的张女士一家三口，每人每年可获得约600元。虽然此前一直认为是“得鸡碎咁多”，但是年复一年，也是一笔可观的财富，然而就在前几年，张女士的丈夫生病了，而这笔钱就用到了其丈夫的身上。

明年生态补偿将翻一番

但长江村西二队的龙先生从电视上知道，番禺、东莞、深圳等地生态公益补偿较之中山要高，或50元/亩，或80元/亩，130元/亩的也有“我们与番禺、东莞等地的消费水平差不多，但是我们的补偿标准低了不少。”

今年，市环保局对公众和镇区做了问卷调查，对生态公益林生态补偿标准，镇(区)政府意愿均值为249.7元/年·亩，民众意愿均值为97.7元/年·亩。参考珠三角周边城市生态补偿标准，较广州、佛山、东莞的标准低。

市环保局称，中山市补偿标准过低、责任分担不甚合理的问题，经过多次论证，最终确定了提高生态公益林的补偿标准，逐年提高标准，三年后达周边城市平均水平的方案。即2015-2017年，分别调整为80、100和120元/年·亩。这一调整方案并于7月下旬，经中山市政府常务会议审议后通过。

从今年的44元/亩翻番到明年的80元/亩，南都记者问及多个村，得到的答复均是“村民肯定会很欢喜的”。

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生态林村的诱惑：提高补偿，让村民自发拒绝出租林地

“调整后的补偿标准，与广州差不多了。”市林业局有关人士说，提高后的补偿标准能够平衡林地不能出租的损失了。

“中山林地主要集中在五桂山，但是林地资源缺乏，在全省排得较后，甚至比粤东、粤西的一个镇的林地要少。破坏一分就会少一分，而且破坏后很难恢复。”该人士称，十年树木，为了给子孙后代留下一片“绿色”，近几年对林地的审批如林木砍伐，从省到市到部门的把关都非常严格，指标也在年年压缩。

但是生态公益林的保护也遇到了很大的难题。根据村民自治条例，农村对集体林地有集体处置权，只需到林业局备案即可。因此村民希望通过出租林地来获取收益。据悉，山脚的林地出租一般在100-200元/亩。

“一直以来，都有好多人来问，想租一块山地，然后盖个木屋子，建一个吸氧吧等，大家来休闲。”黎慕平算过，每年有10来批来询问，不仅有中山本地人，也有外市的人。“附近某楼盘住了不少富有的人，就常来问我，但为了配合政府保护山地，我们不出租。此前，有人在福获村想租100多亩山地，承诺出价700元/亩，这对村民的收益是很大的，但是我们也不租。”黎慕平记得，当时村民多次来反映诉求，还以邻近镇区为例子，为什么南朗镇等地可以租山地给人家来“玩”。当时村小组打报告上来，村民都已经签好了名字，称愿意出租。”黎慕平在把好关的同时，也向政府反映，后来没有得到批准。而现在“升价”了，这是“好事”。

另外，经过十多年的林相改造，现在山上大部分树木已经恢复得很好。据市林业局表示，不少驴友喜欢到山上“走走”，例如从市区走到南朗再到珠海。近期这部分人还建议部门做好山上的标识牌。“这个我们赞同又不赞同。赞同是因为生态成果应是大家共同享受，但不排除个别人的生态保护意识不到位，如野外用火，丢垃圾。”市林业局称，此前就发现大寮附近有被丢弃的垃圾，管护成本非常高。“此前还组织市直机关人员去清理垃圾。”

补偿方式之变：“受益镇区”向“受损镇区”支付补偿金

今年1月，《中共中山市委关于全面深化改革增创发展新优势的实施意见》提出要“结合主体功能区建设，探索建立分区域激励型财政政策和生态补偿横向转移支付机制”，并作为市委十三届五次全会主要目标任务之一要求贯彻落实。

7月下旬，经过多次征求意见、研讨、修改的《关于进一步完善生态补偿机制工作的实施意见》(简称《实施意见》)经中山市政府常务会议审议后通过。

据悉，《实施意见》改变了以往只有纵向资金筹集的模式，将构建“市财政主导，镇区财政支持”纵横向结合的资金筹集模式。而镇区“横向补偿”机制则为全省首创。也就是说，生态环境较好、耕地和林地较多的镇区，对中山的环境保护贡献较大，可获得其他镇区的补偿。而以往是由市、区、镇街财政每年安排相应配套资金，然后分配给应当获得补偿的镇街，而非由“受益镇区”向“受损镇区”支付补偿金。

“每个镇区的林地面积不一样，因此每个镇区对生态的贡献也就不一样。”市环保局有关人士表示，将采用镇区生态补偿综合责任分配系数核算各镇区应支付的生态补偿资金。镇区发展受限范围缺口面积占该镇面积的比例越大，其综合责任分配系数越大，须支付的生态补偿金越高。

据悉，这是非常复杂的计算。市环保局有关人士认为可以这样粗略理解，每个镇区林地面积占镇区总面积的比例，与全市的平均数相比，如果在全市平均数之下的镇区就要支付补偿金，在平均数之上的镇区就可以获得补偿。

市林业局有关人士也认为，如小榄镇等镇区享受到了五桂山提供的生态效益，但其开发没有受到生态的限制，而此前没有补偿给提供效益的镇区，是无偿享受了，因此就须按照一定比例，提留一笔钱，交给市里来统筹分配，作为生态补偿，这是对等的。

此外，有别于以往的以生态公益林、基本农田为补偿对象的单要素生态补偿。《实施意见》提出将各镇区的公益林和耕地与镇区面积的占比总体考虑，综合计算生态补偿资金。即两个要素均整合到生态补偿概念里。以2015年为例，全市生态补偿资金将约为10422.8万元。

根据生态补偿责任系数，南区、五桂山、坦洲等15个镇区可以获得生态补偿资金。除上述15个镇区外，其余9个镇区将支付生态补偿资金。

“在制定政策过程中，遇到的阻力并不是很大。总的来说大家有保护环境的共识，只是部分发达镇区在这一方面要加大投入，负担增大了。”中山市环保局有关人士说，大部分镇区都是希望补偿标准再提高一点，相对生态效益来说，这笔钱并不算是很大的投入。“只有补偿到位了，农民才会真正从内心自发地保护林地。”市林业局有关人士说。

在东区长江村采访当日，记者遇上一位正从外地回乡的商人：“如果环境受到污染，赚了多少钱都没有用。但是我一回来这里，看到到处是一片绿色，舒服多了。”

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声音

近年来，市人大代表、政协委员多次通过建议、提案的形式提出“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则。南桥村党支部书记巫金雄直言“这个变化好”。他称部分村民有这样的心理：小榄等镇区发展没受到环境保护方面的限制，发展快了，“我们也想发展，但是政策上有限制”。甚至有村民向巫金雄建议：“要不将这些山地卖给人家算了，我们现在只能看着人家发展。我们这么多山地，在生态方面为整个中山做出了贡献。因此发达镇区应该扶持我们这些发展受到限制的镇区。”

“有些镇区为什么穷呢？很有可能是为了保护生态环境而不可开发，如为了水源保护、种植粮食等。”长江经联社社长黎慕平称，长江村的发展受到限制，肯定吃亏，所以政府应该扶持。绝对公平是做不到的，因此希望相对公平一点，平衡村民的心理。

为了保护生态环境，此前长江村的3家化工厂也搬迁了。由于长江村的企业不多，桥一队的张女士就想着到城区去找活干，增加家庭收入，但又要照顾家里的老人家，这一想法只能放弃了，最终张女士选择了到附近一楼盘当清洁工，“像我这样情况的，十个有八个。假如村里有工厂，我们就可以进去工作了。”因此，张女士认为，“按理来说，其他发展起来的镇区补偿给我们是对的。”

建言：政府企业居民都应该承担合理补偿责任

曾担任五桂山办事处党工委书记的梁国帜以人大代表建议的方式提出，在中山市保持经济社会持续稳定发展的过程中，五桂山一直扮演着城市“绿核”和“市肺”的重要角色。经济发展受生态建设政策调控制约、土地指标限制、生态保护规定等诸多限制条件的影响，导致经济发展空间狭小。加上工业和第三产业基础薄弱，多年来无新增工业企业，传统发展模式难以为继，基本没有新增项目投资。面临着经济下行压力加大、发展后劲不足、国地两税收入锐减、社会管理成本攀升等问题，直接造成在相林改造、水环境整治、雨污分流、绿道建设、林地保护和森林防火等方面的资金投入困难。长此以往，将会导致五桂山生态建设资金短缺，严重挫伤当地群众保护生态环境的积极性。

梁国帜建议，建立五桂山生态补偿长效机制，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，由市政府设立五桂山生态补偿专项资金，专项补贴五桂山生态建设支出。通过建立全市性的生态补偿机制，让政府、企业以及城市居民都合理承担补偿责任，对为五桂山生态建设作出贡献的村(居)和五桂山广大群众给予生态补偿，等等。

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