从城镇化到城市化——中国城市化37年路线图

中国园林网12月30日消息：12月20日，中央城市工作会议再度召开。从层面上来看，会议由此前的“全国城市工作会议”升格为“中央城市工作会议”，体现了中央对城市工作的高度重视。

“在全球一体化的今天，城市化必将成为提升国家竞争力的最佳选择，为中国的崛起提供全方位的保障与支持。”北京师范大学绿色经济研究所副所长赵峥对法治周末记者说。

目前，中国的城市化率已过50%，回顾城市化的发展，从建国初期到今天为止，经历了一个由慢到快的过程。

新中国成立初期，百废待兴，1949年，中国城市化率只有10.64%。在“大跃进”等政策的鼓舞下，城市化率在1958年一度达到18.4%，但1959年到1978年的“上山下乡”等诸多政策影响，出现逆向流动。到1978年，中国的城镇人口比重增长为17.92%。近30年时间，中国城镇人口比重仅仅上升了7.28个百分点。

改革开放以后，1978年3月，国务院在北京召开了第三次全国城市工作会议（中国曾分别于1962年、1963年以专业会议的标准，召开过两次全国城市工作会议）。这次会议树立了中国城市化发展的里程碑，在之后的30多年里，中国人口的城市化率从不足18%迅速发展到今天的50%多，达到世界城市化的平均水平。

2015年12月21日，时隔37年，中央城市工作会议再度召开。此次会议从中央层面为城市建设搭建顶层设计，为今后一段时期的城市工作制定了规划蓝图。

30年来中国的城镇化经历了哪些变迁，面临着怎样的问题，法治周末记者对改革开放后的城市化进程进行了梳理。

从“城镇化”到 “城市化”

“文革”之后，中国城市规划方面的队伍全部解散，相关工作处于停滞状态。1978年3月，国务院召开了第三次城市工作会议，批准《关于加强城市建设工作的意见》，要求各地“切实做好城市的整顿工作”，即“控制大城市规模，多搞小城镇”。会后，中国城市建设尤其是小城镇建设迎来了一轮大发展。

此后城市化政策密集出台，在1980年的全国城市规划工作会议上，确定了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的政策方针。1984年和1986年国家先后两次放宽建制市镇的标准，1989年《中华人民共和国城市规划法》进一步强调“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”。一时间，全国小城镇遍地开花，小城镇得到了异乎寻常的发展。

数据显示，1985年也只有建制镇2851个，而到1992年，建制镇就达到14182个，短短几年时间就增长了约5倍。

为了给城镇发展增加动力，从1984年起，政府开始调整户籍政策，允许农村人口自理口粮进小城镇务工经商，从而极大地解放农村的大量剩余劳动力。1985年，国家又开始实施居民身份证制度，从户籍制度上保障了动态经济的需要。

赵峥对记者说：“上世纪80年代，‘住在农村，从事非农产业’及自带口粮等政策的出台，让广大农民产生了强烈的转移意愿并形成了向非农产业转移的一股潮流。”

上世纪80年代的“造镇运动”在带动经济、转移农村剩余劳动力方面初现效果。进入到上世纪90年代，政策方面延续重点发展小城镇，并严格控制大城市规模。

1990年生效的城市规划法规定，明确“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。另外，在1998年中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，更进一步提升小城镇的重要作用。

“但这一时期，以发展小城镇为主体推进城市化的政策导向也出现了调整迹象，那些严格控制大城市的提法已经逐渐淡出政府文件。”赵峥指出。

一个明显的案例，是在1990年城市规划法出台之后的4月18日，中央宣布浦东开发开放。这项决定在当时饱受争议，原因是明显有悖于当年的城市规划法所规定的严格控制大城市规模等相关内容。但随着浦东开发区项目的开展，各地的城市化进程也拉开序幕，而城市规划法也几乎沦为一张白纸。

因此，在2000年10月编制十五规划时，“城市化”首次代替“城镇化”被提到国家发展战略的层面来，提出促进地区协调发展，促进城乡共同进步。

数据显示，在1992年，中国城镇人口比重为27.46%，而到2001年，中国城镇人口比重已经达到37.66%，中国人口城市化规模和速度都有了很大提升，中国人口城市化进程得到了进一步推进和深化。

进入21世纪，在相关政策的推动下，2011年，中国城镇人口占总人口比重达到51.27%，首次超过50%，实现历史性突破。中国开始进入到以城市型社会为主体的城市时代。

2008年开始实施的城乡规划法中已不再有“控制大城市规模”的规定。从2014年，国家发布《国家新型城镇化规划（2014—2020）》中可以看出，这一时期，中央已经开始着眼于从全局层面开展战略部署，协调城乡一体化发展。

城市化转型势在必然

“如果说城市是一个有机的生命体，那么她就应该有不同的成长阶段。”北京大学国家发展研究院经济学教授周其仁指出，过去30多年，我国城市化发展迅速，表现为大量人口移居城镇，发生了大规模的基础设施投资和建设、以及城市物理尺寸的扩张与膨胀。好比进入了一个青春发育期，中国城镇撑开了骨架。

当下，城镇化率超过50%的拐点之后，城镇化速度开始由加速增长时期进入减速增长阶段。在这期间，长期快速的城镇化所掩盖的一些深层次矛盾正在逐步凸显出来，城市化转型势在必行。

“2015年似乎是一个标志性的转折之年。”中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华在中国城市发展报告中这样写道。在国际层面，以转型为标志的《让世界转型：2030可持续发展议程（2016-2030）》，2015年正式启动。此议程中，明确提出的城市、社区和农村协同发展，恰恰是中国“十三五”规划中2020年全面建成小康社会的核心内容（城乡一体化）。

伴随着城市化发展转型的现实需求，时隔37年，12月20日，中央城市工作会议再度召开。

会议重点指出，要统筹空间、规模、产业三大结构，提高城市工作全局性。要优化提升东部城市群，在中西部地区培育发展一批城市群、区域性中心城市，促进边疆中心城市、口岸城市联动发展。

“集聚化、网络化发展是中国城市化空间格局变化的重要特征，以城市群促进区域经济发展已经成为国家和地方发展的共识。”赵峥表示，这已经被证明是进一步提高经济学效益和劳动生产力的有益办法，所以要进一步强调。

“这次中央城市工作会议从城市化的三大层面部署了一系列改革工作。”国务院发展研究中心世界发展研究所副所长丁一凡表示，“一是行政规划和权利规划改革，二是城市建设方面改革，三是人文方面改革。城中村改造、户籍制度改革，农民工市民化等问题将成为下一阶段工作的主流。这些内容与脱贫、公民待遇、农民工安置问题息息相关。届时，人口迁徙将更方便。这些都会成为下一阶段城市化的主流。”

另外，新型城镇化和城市体制改革是供给侧的重要内容，是解决中国现有经济问题的一个思路。丁一凡表示：“中国现在面临产能过剩，需求不足，而城市化会创造出新的需求。中央经济工作会议提出要去库存，房地产库存占了很大的一块。如果没有城市化，去库存就很难实现。所以行政改革必须要跟上，提供新的供给。”

解决“城市病”重点在以人为本

城镇化的外在表现是城镇规模的扩张，但其本质是人口的市民化，也就是人的城镇化。

“城镇化的短板主要体现在户籍人口城镇化率不高。”中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在接受媒体采访时表示。城镇现有7.5亿常住人口中，有2.5亿左右的人没能在城镇落户，相对于55%的常住人口城镇化率，当前我国户籍人口城镇化率不足40%。

究其原因，主要是由于我国二元的户籍制尚未取消，农村转移人口在为城市发展作出巨大贡献的同时无法享受到与城市户籍居民在就业、子女教育、医疗卫生、社会保障等方面同样的利益和权力。其他诸如思维观念、文化程度、生活方式的都没有实质性变化，就成为了城市市民，则是典型的“转而不迁”，从而引发了各种社会对立情绪和冲突事件。

据法治周末记者了解，一些地区的城镇本地人与外来人口倒挂现象十分严重，超过1比10甚至1比20的不在少数。巨大的人口红利，为当地的生产、建设提供了源源不断的动力。

然而，当地人与外来人口的收入差距、公共福利差距不断拉大，另有一些地方政府和当地居民对外来务工人员歧视。这使得一些“外地人”开始萌发群体性对立情绪。

这些冲突和摩擦甚至具有“无直接利益”的特性。有相关媒体报道，在这些冲突中，参与冲突者往往跟受害当事人毫无关系。在冲突当中，同乡或毫不相干的外地人现场围观、打抱不平，接着是警民冲突，继而打砸本地人的车辆甚至店铺泄愤。

另外，在遭遇金融危机时，一些城镇首先想到的是让农民工返乡。一些大城市，在面临人口压力过大时，首先想到的是“抬高门槛”，减少劳动密集型企业，减少外来工数量。

然而种种这些一厢情愿，却忽略了一个事实，不管有没有归属感，绝大多数外来务工人口是“走不了”“回不去”了。

在中国快速的城市化进程中，一些城市政府部门强行征地，大量失地农民土地被征用，成为了统计意义上的城市人口，但实际上这些人是“被”城市化。有专家表示目前中国实际城市化率不足40%。

然而，由于我国土地产权制度模糊，土地定价权掌握在政府手中，在征地时缺乏不同主体之间利益分配和协调机制，价格往往与被征地一方预期差距大，造成了被征地方的抵制情绪。长期以来，一些城市政府部门强行征地，引发了一些恶性群体性事件，对社会心理和氛围带来了一定负面影响，给城市社会安全带来隐患。

除了外来人口，城市当地居民也面临着同样的问题。城市拆迁矛盾尖锐，由于政府确定的拆迁补偿标准和居民、企业搬迁落脚地点往往涉及巨大的经济利益而难以达成共识。近年来不断出现极端的“钉子户”甚至以群体性事件抗争。种种情况给城市化的可持续性发展带来不小的阻力。

因此，城镇化不仅仅是让农民进城，更要实现其身份的转换、就业方式的转换以及社会保障等系列由乡到城的重大转变。

此次，中央城市工作会议重点指出，城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。要终止单纯“摊大饼”的模式。注重城市化质量的提升，坚持以人民为中心的发展思想，坚持“人民城市为人民”。着力提高城市发展持续性、宜居性才是真正的城市化的目标。

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 (来源：法治周末)