生态文明体制改革重构中国空间规划体系园林资讯

中国园林网12月31日消息：“多规合一”将重构中国空间规划体系。

“十三五”规划建议和中央城市工作会议都提出，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

所谓“多规合一”是指推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，融合到一张可以明确边界线的市县域图上，实现一个区域一本规划、一张蓝图，解决现有的这些规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题。

今年9月，中共中央、国务院联合发布的《生态文明体制改革总体方案》提出，“多规合一”就是要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。

“中央已经明确了‘多规合一’的宏观路径，这是一个重要的改革方向。”中科院南京地理与湖泊研究所区域发展与规划研究中心主任陈雯对21世纪经济报道记者分析，但具体在微观层面上怎么操作，还有待多种试点的深化探索。

目前，国家已经在28个市县和1个省开展“多规合一”的国家试点。

三种试点方案

去年，国家发改委、国土部、住建部和环保部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在辽宁省大连市旅顺口区等全国28个市县开展“多规合一”试点。

上述试点名单由四部委分别组织筛选、推荐，最后汇总而成，并由四部门分别负责联系。不过，由于发改委与环保部的意见比较一致，最终形成了三种不同的试点方案，由国家发改委与环保部、国土资源部、住建部分别指导施行。

“按照四部委的通知要求，以及各部门对负责指导试点的批复意见，可以明确的是，合并后的规划是'空间规划'，即以国土空间为对象的长期性、全局性、控制性规划。但对于这一规划的具体名称和任务、内容，有关部门说法不一。”国土资源部监测与调控司巡视员董祚继对21世纪经济报道记者介绍。

21世纪经济报道记者独家获悉，发改委、环保部的试点批复意见提出，“在开展市县域资源环境承载能力分析评价的基础上，以经济社会发展规划为依托，统筹城乡、土地利用和生态环境保护等规划，编制形成统领市县发展全局的总体规划”；“市县发展总体规划的规划期到2020年，主要目标任务和空间布局展望到2030年”；“优化整合相关规划不同的空间管制分区，将市县域划分为城镇、农业、生态三大空间”。

国土资源部在试点意见中提出“多规合一”的改革取向是重构国土空间规划体系，重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的生态文明建设总要求，以国土规划（宏观层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程、成果要求的统一或融合，形成围绕“两个一百年”奋斗目标、空间规划与发展规划功能互补、各级各类规划协调衔接的国家空间规划体系。

住建部的试点批复意见提出，“依据城乡规划法，积极探索以城乡规划为基础的‘多规合一’工作方法，为改革完善我国空间规划体系提供实践基础”；“通过深化法定的城乡规划，制定城市（县）总体规划，逐步代替原有的多个规划，确保‘多规’在发展目标、主要指标、保护性空间、开发边界、建设用地等空间管控内容的一致性”。

在上述28个市县国家试点之外，今年6月5日召开的中央全面深化改革领导小组第13次会议上，中央还选取了海南省进行“多规合一”试点，这也是目前全国唯一的一个省级试点。

目前，《海南省总体规划（2015-2030）》纲要的摘要版已于9月底公开向社会征求意见。

“多规”需多方面融合

在地方开展试点的同时，“十三五”规划建议对“多规合一”提出了新方向，即以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

对此，陈雯解释，“多规合一”以国家和省主体功能区规划为基础（尤其是以各市县的优化、重点和限制开发的主体功能为基础），统筹协调四个规划，形成一个思路、一个目标、一个空间布局，一个政策体系和一批配套项目。“十三五”规划建议的提法与目前发改委、环保部正在试点的方案并无矛盾和冲突。

“国民经济和社会发展规划与主体功能区规划在内容上具有一致性。前者以5年的经济社会发展为主要内容，但也包含着落实主体功能区规划的空间内容，即根据市县主体功能，划定城镇、农业、生态空间，框定工业化城镇化地区、农业主产区及生态功能区的主体定位，直接作为各类规划空间统筹的基础。同时，后者是10－15年中长期各类空间规划的重要依据，由此保证中长期规划与近期内容的衔接，并随着国民经济和社会发展5年规划不断进行动态更新。”陈雯解释。

陈雯进一步解释，多规合一的平台近期以国民经济与社会发展规划为依托，整合各类近期规划，内容更具体。而中长期还是以主体功能区规划为依托，内容更宏观和弹性。“这并不意味着说住建部和国土部牵头的两类试点就没有意义了，多规合一在基础平台之外，还有很多内容和技术需要去融合。”

“以主体功能区规划为基础，并不代表以主体功能区规划取代空间规划，就像地基不能取代房屋主体一样。”董祚继分析，以主体功能区规划为基础，更不代表以发展规划取代空间规划，否则就将两种性质和作用大不相同的规划混为一谈。

“多规合一的一个关键内容，就是有关的空间技术标准的融合。住建部有城乡规划的技术标准，国土部有国土空间尺度标准，不同的技术标在规划空间分区时造成一些差异和难题，亟需融合。”中国城市规划设计研究院副院长李迅对21世纪经济报道记者分析。

李迅认为，不同规划的效力时间也需要去协调和融合。目前国民经济和社会发展规划、生态环保规划通常是五年规划，而城乡规划和土地利用规划的规划时间相对较长，一般都在十年以上。

在技术层面的问题之外，还面临体制上的障碍。发改委规划司司长徐林曾经公开解释，“市、县经济发展规划是由同一级人大审批，但是城镇规划或者是土地规划是由上一级政府审批，比如一个县的土地规划，是上级市甚至有的是由省政府来批。‘多规合一’之后，规划到底应该由谁来审批？是同级人大、政府审批的效率更高，还是上一级政府效率更高？”

李迅认为，这就需要强有力的协调机制。“在上个世纪80年代城乡建设环境保护部涵盖了现在的住建、国土和环保三个部门的内容，一个部门内部好协调。现在很难再进行部门合并，协调难度很大，需要建立和完善协调机制。”