《建立国家公园体制试点方案》的观察与思考

中国园林网6月24日消息：编者按

党的十八届三中全会提出，建立国家公园体制。随着改革的不断深入，中央全面深化改革领导小组第二次会议明确将国家公园体制改革试点工作列入2014年必须完成的生态文明体制12项改革任务之一。

今年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》。《方案》确定了北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海共9个国家公园体制试点省（市），要求每个试点省（市）选取1个区域开展试点。3月，国家发改委又发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》。

《方案》对于试点有着怎样的要求？试点又该如何选择、建立？为让受众进一步了解《方案》的具体内容，今日刊发这篇文章，以供研讨。

 今年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》。《方案》确定了北京、吉林等9个国家公园体制试点省（市），要求每个试点省（市）选取1个区域开展试点。3月，国家发改委又发布了《建立国家公园体制试点2015年工作要点》及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》。

 《方案》首次明确提出我国首批国家公园体制试点区域该如何选择、如何建立，这预示着国家公园体制的建立开始启动。《方案》关于试点内容强调5点：突出生态保护、统一规范管理、明晰资源权属、创新经营管理和促进社区发展。

始终将生态保护放在首位

《方案》强调，“试点省份要坚持生态保护第一原则，将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位，试点工作要最大限度服务和服务于保护”。

国家公园是生态系统和自然文化资源的管理模式，其首要任务是保护国家核心的自然生态系统和文化自然遗产。国家公园体制试点的实施应做到一切建设及经营活动都必须最大限度地服从于保护国家公园资源的原始性、自然性、完整性、丰富性及特异性的首要目标。

分析《方案》此处的内容，笔者以为，对于生态保护工作的开展，可以从4个方面具体实施：首先，在划定范围时，应严格遵循生态保护红线制度、全国主体功能区定位的要求，核心保护面积不能减少；其次，功能区划应严格控制利用面积，不得在原有自然保护区的核心区及缓冲区开展旅游和经营活动；第三，试点范围内的旅游及经营项目需按程序报批；第四，现有不符合保护目标的各类设施需撤离，新增项目需设置在保护地范围外。

三条路径加速统一管理

《方案》提出，“试点省份要结合实际，对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构”。

建立国家公园体制，实际上提出了“国家公园治理”的命题。由于我国各类保护地存在空间交叠、规章制度及管理条约等各不相同、管理责权不明晰等问题，故常产生因交叉管理而出现的各类矛盾。在建立国家公园体制试点区时，需改进以往实行的综合管理或分部门管理的办法，探索公共资源统一高效管理模式的新途径，消除由于分块管理造成的政策法规之间的矛盾或利益冲突。

《方案》同时明确，“实现一个保护地一块牌子、一个管理机构，由省级政府垂直管理”。

要想真正实行统一高效的管理模式，不妨通过3条路径加以实施：应对试点范围内各类保护地的交叉和碎片部分进行整合；建立国家公园体制试点管理机构，整合归并现有其他资源管理机构；明确管理机构的权责利，构建相关部门的合作机制。

资源权属明晰保运营顺畅

《方案》提出，“探索将试点区内全民所有的自然资源资产委托由已经明确的管理机构负责保护和运营管理”。

国家的公共资产是指价值化的资源，为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件。公共资产需要有高度的、科学且合理的管理，以达到资源可持续利用的目的。国家公园体制将是对我国公共自然资源管理体制的创新。

《方案》同时提出“合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等”。试点可通过建立公共资源的所有权归全民所有、管理权委托相关部门统一规范管理、经营权通过特许经营等方式进行公开招标三大基本路径，规范所有者、管理者及经营者职责，以此形成资源监管体制。

对于《方案》涉及的关于土地权属方面的内容，我们可以提出3个解决办法：一是对试点区内自然资源资产进行确权登记；二是确定全民所有和集体所有各自的产权结构，集体所有资源可通过征收、流转、出租、协议等方式进行调整；三是建立土地流转的经济补偿方案。

有效手段力促经营管理

作为生态系统管理单元，国家公园具有供给服务、调节服务、支持服务及文化服务等多种功能。为保障其生态系统服务更好地发挥作用，应依据资源的重要性、敏感性与适宜性，在符合环境容量测算的前提下合理安排游憩、科研教育等相关活动，同时配备一系列运营管理政策。对此，《方案》提出“根据环境容量等合理确定游客承载数量”“严格控制上调门票等公共服务类价格”“探索管理权和经营权分立，经营项目要实施特许经营”“实行收支两条线管理”“建立多渠道、多形式的资金投入机制”。

要想实现《方案》提出的目标，笔者以为，需要从建立游客管理机制，建立门票预约制度、价格机制，建立特许经营机制，建立资金管理机制和建立资金投入机制5个方面来加强经营管理。

保障社区发展权益是根本

《方案》提出，“妥善处理好试点区与当地居民生产生活的关系”。国家公园体制试点区是一个复杂的“自然-社会生态系统”，存在着原生资源如何有效保护及合理利用、社区如何科学规划并实现共建等问题。应在综合分析试点区土地利用的基础上，构建长效的社区发展机制，采取生态补偿、协议保护等技术手段，增强社区居民的身份认同感，提高其自发保护生态环境的积极性与主动性。

据此，笔者认为可以从6个方面具体实施：明确试点区内居民点调控的规模及途径，经营项目优先考虑当地企业及周边居民，建立居民上岗培训机制，构建长效的生态补偿机制，构建社区及社会公众共同参与的社会监督机制和构建社会组织及志愿者的参与合作机制。

《方案》还首次明确了我国国家公园体制试点在未来3年内具体实施的指导思想及原则。但仔细研究，在实际操作过程中仍会存在一些难题。比如，国家公园的概念及国家公园体制与现有的自然保护区、森林公园等自然保护地的关系尚不明确；跨行政区试点管理指导的缺失。我国现有自然保护地采用属地管理模式，因行政区划的限制常导致生态系统被人为割裂的破碎化现象。在建设国家公园体制试点时应尽量规避此类问题，探索以生态系统完整性为前提和跨行政区界的自然文化资源管理模式；中央专项拨款力度尚无法明确。《方案》仅提出“要建立多渠道、多形式的资金投入机制”，没有明示政府拨款的力度。国家公园的首要任务是体现全民的公益性，但这种公益性的前提很大程度上是依赖于资金基础的。纵观国外诸多国家公园，其资金投入中国家财政拨款是主要来源，以保障公园的建设及管理。若无法保证中央财政的支持力度，国家公园很有可能会陷入由于缺乏财政支持而导致地方趋利、高密度开发的恶性循环中。

目前，国家公园体制试点更多强调的是体制建设，未来3年的试点建设期，是在实践中一步步探索的过程。我们应重点选择矛盾突出的区域进行探索创新，为我国自然生态系统和文化自然遗产管理体制的改革积累宝贵经验。

（张婧雅系北京林业大学园林学院博士研究生；张玉钧系北京林业大学园林学院教授）

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