宜居城市建设的长沙探索
中国园林网12月11日消息：建设宜居城市是城市发展的最高追求。近年来，长沙按照“街区整齐、色彩素雅、风格简洁、建筑精致、人与自然和谐”的要求，始终坚持精心规划、精致建设、精细管理，着力打造具有国际视野、人民引以自豪的现代宜居城市。
科学规划是宜居城市建设的第一要务。长沙城市规划始终坚持以人为本，将方便宜居作为城市规划的最高目标，彰显城市特色，强化规划执行，着力建设具有国际理念的现代宜居城市。
规划是城市建设的龙头。长沙以两型社会建设为契机，主动对接长株潭城市群规划，不断创新规划理念，强化规划管控，努力实现经济社会与人口、资源、环境统筹规划和协调发展。
——规划理念不断创新。统筹城乡规划，实行空间、土地、产业、生态、主体功能区“五规合一”，市、区县（市）、乡镇、村“四级覆盖”；坚持高密度、组团式、多中心发展，规划湘江东部CBD、湘江西部雷锋湖－梅溪湖副中心及多个组团级中心；大河西先导区率先实行“反规划”，制定《基本生态控制线规划》。
——规划权威得到提升。实行批后管理网络化和日常巡查制度，建立和推行依法建设保证书制度、全程跟踪监察制度及群众举报制度，确保规划正确实施，推进规划管理向纵深拓展。近三年，依法拆除违法建筑483.6万平方米，对违法建筑查处率达100%。
——规划实施成效显著。聘请城乡规划监督员，组织“规划进社区”活动，覆盖全市464个街道社区。完成市域规划及区县(市) 113个镇（乡）、836个村庄总体规划任务，新农村建设规划工作经验向全国推介。
（一）以前瞻思维健全规划体系。坚持现代宜居理念，修编城市新一轮总体规划和控制性详规，确定了“一轴两带”和“一主两次六组团”的未来城市空间结构，新增武（汉）广（州）高铁与沪（上海）昆（明）高铁交会地区的高铁组团和黄花国际机场周边地区的空港组团，增强了规划对城市建设的前瞻性。强化城市总规的纲领性地位，建立了分区规划、控制性详细规划、专业规划等完备的规划体系，编制分区规划18片，总覆盖面积1930平方公里，占都市区总面积的100%；先后制定了《长沙市综合交通体系规划（2011版）》、《长沙市公共交通规划（2002－2020）》等10多项专项规划，将城市总体规划细化落实到具体的详规中。按照“三规融合、专项指引、分级编制、统一标准、统筹审批、规范监管、多方互动、城乡一体”的思路，形成互相配套、全面对接的规划体系，实现城区、城郊镇、城郊村三级规划无缝对接。
（二）用国际理念管理城市规划。坚持用国际理念引领城市规划、设计和管理，强调保护长沙独特的自然风光，注重发掘湖湘文化独特地域文化和人文景观。明确将规委作为长沙市城乡规划的决策机构，完善规委专家库，专家的组成结构更加科学合理。加大城市色彩管理，先后出台了《城市色彩规划》和《建筑色彩管理规定》，确定以“素雅的暖色调”为主色调，组织编制《建筑推荐使用色谱》和《城市建筑景观鉴赏手册》，加强对建筑色彩和建筑景观的引导，逐步形成“简洁素雅、色彩和谐”的长沙城市色彩印象；制定《建筑外立面改造管理规定》，对116个建设项目下达建筑色彩整改意见。注重城市轮廓线设计和城市建筑的视野保护，加强楼栋分区设计，强化单体建筑控制，对重点区域、重点路段建筑的色彩、立面、平面布局、周边环境等要素，明确要求必须遵循设计要求的体量、材质、风格，塑造简洁、整齐的美感。2008年以来，共对384个重要地段建筑方案进行了审查。
（三）把规划执行作为刚性要求。坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋、管理一条龙”的原则，加强城市规划集中统一管理，不符合规划的项目不予立项，未编制控制性详规的地块不准出让、转让和开发建设。突出规划执行刚性，规划一旦制定就不得随意更改，确需修改的，必须依照原定程序，经过科学论证才能修订。实行规划修改前置审查，出台《长沙市控制性详细规划修改前置审查程序规定》，建立重大规划民主决策和专家、职能部门、公众参与的控规修改前置审查机制，杜绝主观因素和经济利益左右规划实施。制定《长沙市规划执法网格化管理分片区分工图》，将全市划分为74个网格化片区，以条块结合、点面结合的方式组织巡查；在“一站式规划管理服务平台”中搭建“批后管理一张图”，推进批后管理信息化。
精品意识是宜居城市建设的必然要求。长沙贯彻实施“全寿命周期成本最低”理念，推进建设工程质量精细化管理，确保工程的安全、高质量和耐久性，城市建设品质明显提高。
长沙按照“五化一率先”的要求，以人民满意城市建设为目标，大力实施“沿江建设、跨江发展”战略，狠抓工程建设，强化精品意识，城市形象和城市面貌发生根本变化。
——基础设施更加完善。近五年累计投资850亿元，实施重点工程584项，城市地铁工程、过江通道、湘江航电综合枢纽、城际铁路交通、长浏高速公路抓紧建设，武广高铁、沪昆高铁长沙枢纽、京广南北货站迁建、黄花国际机场扩建和引水工程项目建成运行，城市面貌发生巨大变化。
——交通路网日益健全。近五年交通固定资产投资266亿元，市区公交线路达129条、2254公里，公共交通分担率达32.97%；城区道路总长度2733千米，人均道路长度8.84米，路网密度为每平方公里7.32公里，被评为全国畅通城市A类一等城市。
——城市建设亮点纷呈。建成橘子洲景区、湘江风光带、洋湖垸湿地公园等一批城市精品工程，岳麓山成功获批国家5A级旅游景区，大河西先导区“六纵八横”道路网络基本完善，九龙仓、万达、世茂等城市综合体加快推进。
（一）注重扩容提质，提升承载能力。按照“拓城、通路、增绿、添景”的总体思路，突出城市主干道、沿江风光带、跨江大桥等项目建设，形成“十纵十横”、“六桥三环”的城市交通格局。望城撤县改区，城区面积增加一倍，拓展了城市发展空间；黎托新城、新河三角洲、南湖片区、滨江新区等重点片区建设稳步推进。推进交通治堵，36条主次干道全线禁停，优化调整公交线路17条，填补公交空白路段32.5公里。完成黄花机场扩建工程，营盘路湘江隧道已经建成通车，城市承载功能大幅提升。
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（二）注重传承历史，留住城市记忆。推进国际化城市建设，促进文化与城市发展的深度融合，着力打造具有历史文化特色的现代宜居城市。先后颁布《长沙市历史文化名城保护条例》、《岳麓山风景名胜区保护条例》等多部地方性法规和政府规章，编制《历史文化名城保护规划》、《历史街巷及历史旧宅保护规划》等详细方案，实施棚户区有机改造，保存和恢复历史建筑。加大遗址恢复力度，先后恢复建设潮宗门故址、潇湘八景台故址等历史遗址，完成清水塘博物馆景观提质改造工程，对太平街、化龙池等11条历史街巷和23处重点保护历史旧宅进行了维护和修缮，长沙浓厚的文化气息和深厚的文化底蕴更加彰显。
（三）注重创新融资，实现多元投入。按照做实资产、做大规模、做强实力的思路，全面整合国有资源资产，集中打造先导投、城建投等政府融资平台，并灵活运用财政贴息、产业引导资金、资本金注入等多种手段提升平台融资能力。完成先导控股、轨道集团、湘江枢纽和城投集团融资平台的组建或重组，搭建新的融资平台，增加直接融资份额。城投集团于2010年重组，目前下辖全资、控股和参股子公司26家。十多年来，公司累计投资500多亿元。先导控股于2008年7月组建，近三年完成投资约240亿元。创新融资方式，以项目为载体，以综合申报、打捆申报等方式，通过BOT等多种市场化融资领域，吸引外资和社会资本参与基础设施项目建设。如地铁项目建设中，政府划拨5.17万亩片区融资用地，通过挂牌所得收入全部用于轨道交通项目建设。
住有所居是宜居城市建设的基本要求。长沙着力推进以“一建三改”为内容的保障性安居工程建设，加大棚户区改造力度，健全住房保障体系，为许多住房困难家庭圆了“住房”梦。
长沙紧紧围绕加快实现“人人享有住房保障，家家拥有一套住房”的目标，切实加大保障性安居工程建设和棚户区改造力度，着力改善群众居住条件，住房保障事业取得长足发展。
——住房保障投入不断加大。积极争取中央、省安居工程和保障性住房专项补助资金，近5年来，全市共完成城镇保障性住房建设（含在建）189143套。至2011年底，累计发放经适房货币补贴23819户、17.99亿元；建设城镇保障住房41万套，3319.69万平方米。
——住房保障范围不断拓展。将棚户区居民、外来务工人员、“夹心层”群体与城市低收入住房困难群体一同纳入住房保障体系，享受住房保障政策。近几年来，累计完成城市棚户区改造 35225户、国有工矿棚户区改造6287户、农村危房改造14750户。
——住房保障水平不断提升。全市共完成城镇住房保障38.42万户，超过2007年以前住房保障总量的90%，年均保障户数是推进制度改革前的2倍以上。至2011年底，全市人均住房建筑面积达到33.1平方米。
（一）大力推进棚户区改造。将棚户区改造作为保障改善民生、提升城市形象、繁荣城市经济的重要举措和加快保障性安居工程建设的重要突破口来抓，不断破解融资瓶颈，完善政策配套，全面推进棚改工作。筹集项目资金400亿元，先后实施了黄兴北路、九尾冲、长重机械厂、太平街、大古道巷、南湖片区等重点棚改项目，芙蓉区文艺新村等“城中村”改造项目，凌霄社区等老旧社区棚改项目，5712工厂和省建六公司等国有工矿棚改项目。同时，把大型商业综合体、商业街区、邻里中心、交易市场、文化创意园区等市场主体融入棚户区改造，激活城市发展内生动力。棚户区改造共开工678.12万平方米，棚户区居民的居住条件大为改善。
（二）加快保障性住房项目建设。严格落实政策、土地、资金等措施，深入推进保障性安居工程项目建设，鼓励各大工业园区、大型企业利用自有土地集中新建员工宿舍，积极探索通过回租农民安置房、空置商品房筹集公租房，走出了一条盘活存量房源转化为公租房的新路，得到了中央政治局常委、国务院副总理李克强同志的肯定。积极创新廉租住房建设（筹集）思路，结合城市棚改和国有工矿棚改，采取收购、租赁、腾空直管公房等方式筹集廉租住房房源，解决城市低收入家庭住房困难。2007年以来，共开工建设并竣工保障性安居工程141827套，其中廉租房52361套；新增经济适用住房55499套；公共租赁住房33967套。
（三）创新住房保障政策体系。围绕建设、分配、管理、运营四大环节，完善住房保障政策体系，实现标准化建设、规范化分配、动态化管理、高效化运营。积极回应城市中低收入家庭、新就业大学生和外来务工人员的住房诉求，加大政策研究力度，先后出台安居工程建设、经济适用住房货币补贴、城市廉租住房保障、经济适用住房和廉租住房审批管理、加快发展公共租赁住房等政策意见，基本上形成了分层次、多途径、全覆盖的住房保障体系。重点探索经适房、廉租房、公租房“三房并轨”，完善公租房建设管理配套政策，形成了公租房建设管理“长沙模式”。
精细管理是宜居城市建设的重要抓手。长沙坚持效率优先，实行重心下移，关注市民需求，注重细节雕琢，实现管理全覆盖，努力为人民群众提供舒适方便的生活环境。
围绕建设宜居城市和全国文明城市目标，按照“重心下移、以块为主、条块结合、责权明晰、长效管理”原则，全力推进精细化管理，不断完善城市管理体制，市容市貌明显改观。
——城市管理显著加强。实行“区域式联动、网格化管理”，将市区213平方公里划分为280个工作区域、4763个万米单元网格进行实时管理。完善城市管理信息系统，开通“12319”服务热线、手机短信等平台，实行动态式管理。
——城乡面貌逐步改善。开展黄花国际机场至市区沿线“一点两线”综合整治，周边环境显著改善；拆除违章户外广告和门店招牌378万多平方米，拆除违法违章建筑716万多平方米，城市主干道两厢外立面整治基本完成；坚持疏堵结合，规范设置早夜市疏导点76个，引导流动商贩入室入场入点经营。
——城市品质明显提升。提质改造背街小巷613条；新建、改建站厕165 座，协调城区经营场所免费对外开放厕所700座；建成景观街21条，313条城区道路路名牌焕然一新；新建社区公园57个，荣获全国人居环境范例奖。
（一）不断优化城市管理体制。实行城市管理工作“重心下移”，理顺市、区、街城市管理体制，强化基层城市管理职能，形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理工作新格局。细化岗位责任，实现城市管理从单一主体到多元主体的转变。加强社区环境卫生管理，强化服务功能，拓展服务内容，提高服务能力，促进社区建设和管理上水平。开展环卫、市政、绿化、灯饰广告、城管执法、“门前三包”六位一体精细化管理试点，并进行推广应用。广泛开展群众性文明创建活动，重点抓好文明城市示范区和示范行业创建工作，实行文明创建工作责任追究制度。
（二）不断加强城市细节管理。把管理范围覆盖到城市的每一条大街小巷、每一处公共场所、每一个住宅小区、每一处施工现场、每一个工作时段。着力抓好流动摊点、背街小巷、出入城道路、城郊结合部、铁路沿线等薄弱部位市容环境综合整治。开展立交桥周边环境整治行动，全面整治桥下违章建筑、乱搭乱建的修车厂、洗车场、货运站，新增社会停车位8150个。细化管理流程和工作目标，实现流程岗位固定、责任固定，以及岗位、程序间的相互制约；把每个单元工作目标分解落实到岗、到人，真正做到全面具体、定性定量、职责明确，横向到边、纵向到底、不留死角。随着城市细节的管理不断加强，“街区整齐、色彩素雅、风格简洁、建筑精致、人与自然和谐”的城市新风貌逐步展现。
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（三）不断提升城市运行效率。实施精细化城市维护作业，努力减少对城市运行的影响。发挥综合交通导向作用，城市功能布局紧紧围绕城市交通来组织，完善综合交通体系。从2008年起，在“不大拆大建”的前提下，实施4期“畅通工程”，道路通行能力大幅提高，有效支撑了城市车辆保有量由57万辆增至120万辆的通行需求，缓解了城区居民“出行难”等问题。启动和建设机场扩建和高铁配套、城市轨道交通等一批重大交通设施项目，构建立体型、枢纽型、网络型大交通格局。实施公交优先战略，打通城市微循环，实现三环内干道成网、动静结合的市内交通体系。
生态环保是宜居城市建设的重要保障。长沙大力推进“环保三年行动计划”，不断优化城乡生态环境，呵护“山、水、洲、城”的独特风貌，人居环境显著改善。
坚持把城市生态环境建设摆在突出位置，统筹生态环保与城市建设，推进城乡环境综合整治，推行环境经济政策，运用经济杠杆调节市场主体行为，实现生态环境保护的持续、科学发展。
——城市生态体系基本建立。加强城市园林和林业生态圈建设，构建城区绿美相融、城郊森林环绕、城外绿海田园的城市生态体系。2011年，建成区绿化覆盖率提高到42.2%，全市森林覆盖率达到53.35%，人均公共绿地面积达10.39平方米。
——环保基础设施日趋完善。城区污水处理实现全覆盖，污水处理率提高到92%以上。启动建设乡镇污水厂71家，已建成31家。集镇生活垃圾无害化处置率达75%，开展生活垃圾处理的行政村比例达到80%。建设清洁能源输送管网1200余公里，基本实现三环线内清洁能源管网全覆盖（表3）。
——环境保护力度明显加大。圆满完成第一个“环境保护三年行动计划”，共安排项目396个，政府投资近7亿元，带动社会投资近100亿元。启动实施第二个“环境保护三年行动计划”，共安排项目408个，项目概算资金约200亿元。
（一）在城市建设中坚持生态优先。坚持环境保护与城市建设同步规划、同步实施。编制了长沙市《生态建设与环境保护“十一五”规划》、《园林绿化“十一五”发展规划》、《生态市建设规划》、《城市林业生态圈规划》、《绿线保护规划》等专项规划。在城市规划、建设中坚持生态优先，“不破坏山水风貌”、“不挖山、不填水、不砍树”，严格保护每一片水面、每一座山体。如终止出让岳麓山风景名胜区旁一块拟建商品住宅的670亩土地，经过决策论证后建设西湖文化公园，为城市增绿添水。近三年，投入50多亿元实施岳麓山景区建设工程，天马山、凤凰山和桃子湖共600亩景区通过生态修复，成为城市“绿肺”，实现了“显山、露水、透绿”。2011年，城市绿地总量达8913公顷，五年增长57.58%。
（二）利用经济杠杆保护生态环境。引入市场机制保护生态环境，制定出台《长沙市环境经济政策指导意见》，成立环境资源交易所，实施排污权交易和生态资源补偿等制度，明晰生态环境保护者、受益者、使用者、破坏者等行为主体责任。如对长沙市饮用水第二水源株树桥水库水源保护区，按1160万元的年补偿标准进行流域补偿，促进生态环境平衡和合理有效使用。对环境风险企业实行分类管理，推行环境风险责任保险，全市已有128家环境风险企业购买了环境污染责任保险。近年来，长沙环境质量明显好转，空气质量优良率保持在90%以上，稳居中部省会城市前列，先后被评为国家森林城市、国家园林城市、国家绿化模范城市、全国十佳休闲宜居生态城市、联合国人居环境良好范例奖。
（三）统筹推进城乡环境综合整治。大力整治渣土扬尘、机动车尾气、油烟噪声等污染；城市水环境功能区水质达标率100%，湘江出境水质常年优于入境水质。探索“户分类减量、村主导消化、镇监督支持、区县（市）以奖代投”的垃圾处理模式，建设和发放各类垃圾收集池（筒）70多万个，建成覆盖98个乡镇、1165个行政村的农村垃圾收集处置体系，形成了以果园镇为代表的“环保合作社购买垃圾”模式，以白沙乡锡福村为代表的“改燃煤为猪粪制沼气，实现垃圾减量”模式，以三口镇为代表的“阶梯收费促推农户垃圾减量”模式。畜禽养殖划定禁养区、限养区、适养区，探索和推广“种养平衡”、“达标排放”、“生物垫料治理”、“发酵塔治理”等养殖污染治理模式。农村环境综合整治被国家环保部称为“长沙模式”并向全国推广，成为全国农村生态环境保护典型示范城市，被联合国环境署评为环境规划示范城市。
近年来，长沙的城市品质、对外影响力都快速提升，这是市委、市政府坚持以科学发展观为指导，带领全市人民共同奋斗取得的成果。宜居城市建设的探索为未来城市发展提供了诸多启示：
——必须正确处理好精细管理和提高效率的关系。精细化管理关键在科学决策，而科学决策需要大量的调查研究。我们当然追求效率，工作效率本身就是精细化管理的重要内容，但我们要的是正确的效率，干对了事，方法正确，才能“磨刀不误砍柴工”。西方有句谚语，如果上错了楼梯，上得越快，离要达到的目标越远。推行精细化管理，科学决策至关重要，一件事该不该做，什么时候做，用什么方法做，都需要研究。如湘府路大桥原决策方案为刚劲笔直的三塔斜拉桥，设计时考虑了塔柱外壁雕刻象征古城墙历史的槽口等美化物，计划投资17.5亿元；后在方案决策时，经多次实地勘测、专业研究，最后确定为简洁流畅的钢构连续梁桥，既最大限度地保留江面上的自然景观，又因优化设计而大大缩短了项目建设周期，节约投资7.29亿元，节减率达41.5%。只有经过精细研究和论证，才能将复杂的问题简单化，有效规避各种风险，找到解决问题的最佳办法，从而大幅提高工作效率。
——必须正确处理好长远规划和分步实施的关系。规划产生效益，规划就是生产力。必须突出规划的引领作用，坚持规划先行，提高规划的科学性、前瞻性和合理性，使规划成为提升城市品质的第一道关口。城市建设必须遵循城市发展的客观规律，既不能因循守旧、也不能盲目扩张。宜居城市的形成不可能一蹴而就，需要长期锲而不舍的努力。长沙在建设宜居城市过程中，充分考虑未来的发展趋势，特别是城市化可能带来的人口、资源、环境等方面的压力，作好长远规划，设定适当目标。发挥规划的导向性、指导性作用，明确当前抓什么，将来做什么，按照“既着眼长远，又立足现实”的要求，分步实施好、解决好当前城市交通、环境等方面群众普遍关注的重点难题，实现阶段性目标任务。基础设施建设投入大、周期长，必须把投入放在最需要、最紧迫的地方，最大限度发挥投资效益，决不搞“晒太阳工程”，真正做到建一片，成一片，享受一片，带动一片。
——必须正确处理好城市建设和生态保护的关系。生态环境是一笔宝贵的财富，也是一个城市发展的现实基础。一个城市建设的品位和水平是一个城市综合实力的重要反映。要彰显城市的总体风格和品位，城市建设中要充分利用、发挥山川河流等既有的自然特色，保护和传承优秀的人文特色，在加强城市建设的同时做好生态保护工作。近几年，长沙城市发展既突出功能完善又注重生态保护，在加大城市建设投入、整体推进城市建设的同时，着力突出“生态、宜居、精致”的城市特色，逐步建立起以市区为中心、半径达25公里以上的城市生态圈，以湘江和浏阳河为轴的城市风光带。一座具有现代气息、国际视野的生态绿城、宜居新城巍然屹立于湘江之畔。实践证明，良好的生态环境条件既是城市赖以生存的基础，又是支撑城市可持续发展的优势所在。
——必须正确处理好政府主导和群众主体的关系。宜居城市建设是内涵丰富、领域广阔、任务艰巨的系统工程，必须要有各级政府强有力的推动和倡导。政府的主要职能都关系到城市的发展和市民的生活。政府要在制定政策、创新机制、搭建平台、整合资源、考核监督等方面，积极发挥主导作用。群众是宜居城市建设的主体，既是宜居城市建设的直接受益者，更是品质城市的建设者和主体力量。建设宜居城市必须相信群众、依靠群众、动员群众，广泛参与，寻求共同利益和共同需求。要更加注重群众素质和道德素养的提高，使市民真正理解城市品质的意义和内涵，自觉参与提升城市品质的实践，发挥积极性、主动性和创造性，弘扬长沙城市精神，塑造长沙城市形象。长沙成功创建全国文明城市，离不开全体市民的积极参与和支持；巩固文明创建成果，仍然需要全市上下的齐心协力。
我们要的不是一部经济机器，而是一个适宜人居的家园。在城市规划、建设和管理过程中，我们将坚持以世界眼光来审视、以国际水准来定位、以现代理念来规划，着力建设现代宜居城市，更多地关注群众的居住条件和自然生态环境，为后代留下一笔宝贵的城市遗产。
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(来源：长沙晚报)
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