伐与不伐探索中破解发展难题【评论】园林资讯

中国园林网10月31日消息：长期饱受争议，这是森林采伐管理工作一直面临的尴尬境遇。

只要严管，非议声就会四起，特别是集体林权制度改革后，有利益诉求的企业和个人纷纷要求制度开放，“砍”声四起。

事实上，森林采伐管理制度并非中国独有。在全球森林追求可持续经营的进程中，这项制度也成为大多数国家必不可少的一项制度选择。在全球150多个实施森林可持续经营的国家中，形成的多种经营模式，大多是以森林采伐和收获调整为核心内容的。

足见，森林采伐管理的重要性非同一般。

正其名，限额采伐功不可没

“森林限额采伐，是一项拥有历史功绩的制度。”国家林业局森林资源管理司司长郝燕湘说，“我们必须正确认识这项制度。”

1984年，《森林法》出台后，森林限额采伐制度正式走上舞台，成为中国林业发展的一个重要节点，它扭转了长期以来消大于长的“赤字”局面，并迎来了中国森林资源20多年持续快速增长的奇迹。

制度的正向效果十分明显。因为，林业不是农业，森林不是庄稼，林木生长周期长，砍掉容易恢复难。如果森林采伐不加以管制，生态安全必将面临严峻挑战。

然而，伴随着形势的发展，有人开始提出质疑：计划经济时期制定的森林采伐管理制度是否过时了？其中的限额采伐管理和凭证采伐管理等主要手段是不是应当取消了？

历史的教训当铭记于心。

上世纪80年代初，林业“三定”期间，南方集体林区出现大规模严重的森林乱砍滥伐事件，许多地方的山头，一夜之间被剃成了“光头”，教训可谓惨痛。

缺少限制，就会造成失控；制度管制不严，森林资源遭受大破坏就会成为大概率事件。

特别是今天，在森林资源保护形势更加严峻的现实情况下，严管更应是主题。

为应对全球生态危机和气候变化等问题，各国纷纷出台森林资源保护措施，木材出口的限制开始加大。

美国在规划指导和市场调节下实行了计划采伐，加拿大按照木材供应区编制采伐限额，印度尼西亚、马来西亚等国限制或禁止原木出口，日本、芬兰等国则更加注重开发国外木材市场……这一形势，使我国森林资源保护的压力不断加大。

众所周知，我国木材需求缺口大，木材安全已上升为国家安全。据统计，“十一五”期间，我国年均木材需求量中，有四成多的缺口需要通过进口来弥补。

综观国内外形势，林木资源的严重短缺，必将引起各方的利益角逐。

“在此情况下，如果森林采伐不加限制，森林资源必将面临巨大危险。”郝燕湘十分肯定地说。

无论国情还是林情，森林采伐管理制度都必须坚持。

与时俱进，管严兼顾放活

伐还是不伐，两种声音同时存在。既要保生态，又不能阻碍生产力发展。面对现实，采伐管理制度的设计如何才能顺应时代发展，正视发展中的问题？

“坚持限额采伐和凭证采伐这两项基本制度，并不意味着我国采伐管理的政策、方式和措施就不需要改革。”资源司负责人说，“实际上，我国的采伐管理制度一直伴随着形势的发展，不断地进行调整。”

2002年至2003年，为适应市场经济发展需要，充分调动社会各界营造林的积极性，国家林业局相继出台了《关于调整人工用材林采伐管理政策的通知》、《关于完善人工商品林采伐管理的意见》。对非规划林地上的林木，优先满足采伐指标；对抚育采伐10厘米以下的木材，不纳入木材生产计划。这些政策措施旨在加快推进由采伐利用天然林向人工林的转变。

2005年，《关于加强农田防护林采伐更新管理的通知》出台，进一步加强和规范了农田防护林采伐更新管理，并将确定农田防护林更新采伐年龄的权限下放至省级林业主管部门。

2005年底至2006年初，国务院批转国家林业局《关于各地“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》和国家林业局《关于认真做好“十一五”期间年森林采伐限额管理工作的通知》，两文明确“毛竹采伐不受限额控制”、“抚育采伐可占用主伐限额、人工林采伐可占用天然林限额、工业原料林采伐可占用一般用材林限额”等措施，使采伐限额政策更加灵活。

2006年6月，为促进工业原料林有序发展和合理利用，国家林业局出台了《关于加强工业原料林采伐管理的通知》，明确优先保障依法从事工业原料林经营单位和个人的采伐限额，年度限额节余可以结转使用。

这些采伐管理政策的推陈出新，思路清晰、目标明确，就是在严管生态林的基础上，对商品林采伐政策逐步放活，以适应生产力的发展。

特别是2009年，为配合集体林权制度改革，国家林业局出台《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》，在限额管理范围、木材生产计划下达、采伐审批环节、采伐指标分配、伐区作业监管等多方面进行了大胆改革。

“通过多年来不断深化改革，目前，只要是合情合理的采伐要求，基本上能得到‘满足’。” 郝燕湘表示，面对发展中产生的各种问题，森林采伐管理制度还需跟进改革，继续破题前行。

以人为本，延续改革释放效应

在众多改革中，林改是森林采伐管理制度面临的最大考验。

我国山区面积占国土面积的69%，山区人口占全国人口的56%。林改将山林分权到户后，“依山脱贫，靠林致富”已成为不少林农的迫切愿望。

不能让采伐管理政策成为林改释放农民积极性的阻碍！

国家林业局将采伐管理的改革，作为落实林改“放活经营权、落实处置权、保障收益权”的深化配套改革的主要措施。

在此背景下，2009年，国家林业局出台《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》。

缩小限额范围，简化管理环节，推行公示制度……

与以往不同，这次采伐管理改革更加突出“以人为本”。通过放活经营、服务林农，调动广大林农发展林业的积极性，最终实现“生态受保护、林农得实惠”的双重目标。

实际上，我国对采伐管理改革试点的探索早于2003年起步，至2009年，全国已批复24个省（区、市）193个县（区、市、林场）的改革试点方案。2011年，国家林业局又推进森林资源可持续经营管理试点，在200个单位中，将森林采伐管理改革作为试点的核心内容。各地由此探索出许多改革模式和方法，在实践中受到了农民的积极拥护。

“砍树难”难在指标不好拿。湖南在全国率先实施了商品材采伐指标“入村到户”工程，在推进采伐指标公示制度上破题。昔日由于采伐指标封闭式管理，分配不透明，致使部分指标流入少数人手中，成为其用以获利的资源的现象终止。在阳光操作下，哪户人家分到了多少采伐指标，一清二楚，中间环节无可乘之机。

“砍树难”还难在程序复杂手续多。以前，林农申请一宗采伐可能要经过7层审核、加盖5个公章。湖北为减少采伐审批程序，先后将皆伐300亩以下和抚育间伐500立方米以下商品材的审批权限，一次性下放给4个试点县（市）。特别是恩施市屯堡乡林业站创建的“全程代理”服务模式，从代理行政审批事项到各种林业技术服务，一个工作人员承包一个村，受到了广大林农的欢迎。

据了解，国家林业局将系统总结森林可持续经营试点和采伐管理改革试点的经验和做法，并向全国推广应用。

只有反思，才能进步。我国森林采伐管理制度在争议中勇于创新，追随时代步伐，制度不断完善，为推动现代林业发展奠定了基石。