大运河申遗冲刺：27座城的百亿赛事

中国园林网5月30日消息：如果说大运河申遗工作是一场集体马拉松的话，那么这个项目2006年12月开启的赛事，在历时7年后已经进入了团队冲刺阶段。

　　2014年6月下旬，在卡塔尔多哈举行的联合国教科文组织第38届世界遗产大会上，大运河将被决定是否能列入《世界遗产名录》。申遗的中国大运河，包括京杭大运河、浙东大运河和隋唐大运河沿线8个省市27个城市的58个遗产点。

　　这项庞大的申遗工程，涉及了众多的管理机构，大部分河道或遗产点由不同的部门共同管理。除了主要管理者文化和文物部门之外，还涉及水利部门、交通部门等众多部门，总共涉及到的日常管理专职人员是3559人，分别负责遗产区包括行政管理、文化、水利、航运等在内的各项事务。

　　除了管理部门之多外，大运河申遗还有着庞大的资金支持。资金主要来自中央政府、地方各级财政转向拨款，以及所在管理机构少量的旅游和相关产业取得的收入。

　　时代周报记者获得的材料显示，从2008-2013年这5年中，国家财政共拨专款经费5.87亿元用于遗产区的保护整治项目。其中国家文物局2011年投入为1.07亿元，2012年资金投入为3.25亿元，主要用于河道的维护与堤岸治理、文物古迹的保护与维权、遗址的考古挖据等；水利部门拨付的资金主要用于河道维护及堤岸治理；交通部门拨付的资金主要用于航道改造。

　　除上述国家财政的保护专项拨款外，近年来地方各级财政根据本地的年度财政收支预算，不定期地向遗产区投入了总额97.73亿元的保护经费。也就是说，仅在运河申遗这一领域，从地方到国家至少已经投入了100亿元的资金为申遗作努力。

　　牵头者扬州

　　“如果说长城是一撇，大运河则是一捺，二者在首都交会在一起，构成一个厚重的人字。”这是1980年一部纪录片《话说运河》里的第一句解说词。
长城在1987年被列入《世界遗产名录》。当时，包括郑孝燮、罗哲文在内的学者曾提出大运河也应该申遗，但囿于种种原因，运河一直没有申遗。

　　2005年，联合国教科文组织将遗存运河和文化线路列入了新的世界遗产种类。在这样的背景下，有着“运河三老”之称的学者郑孝燮、罗哲文、朱炳仁以《关于加快京杭大运河遗产保护和申遗工作》为题，联名致信18个运河城市的市长，呼吁加快京杭大运河申报世界文化遗产的工作，认为：“站在历史的高度来看，京杭大运河的价值和风貌千万不能在我们这一代人手中断流。”

　　“过去运河申遗一直鼓不起劲来，对于运河究竟该怎么保护，尤其它是个活态的文化遗产，一直争议很多。在运河上做点事情是牵一发而动全身的，究竟谁来掌舵，谁来协调，这是个很大的困难，所以运河申遗一直很缓慢在前行。”朱炳仁这样回忆。

　　由于经济价值的丧失，自觉去保护一条全长1794公里、贯通五大水系的大运河，变得几乎难以实现。从2006年开始，有人提出“重新开凿运河”、“重建漕运总署衙门”，在山东济宁召开的一次运河大会上，有专家呼吁把整个运河重新挖出来；更早的时候，还有人提出要把大运河建成“水上高速”，包括开挖被湮没的古河道、重建分水工程等。

　　2006年3月，58位全国政协委员联名向全国政协提交了《应高度重视京杭大运河的保护和启动申遗工作》的提案，呼吁启动对京杭大运河的抢救性保护工作，并在适当的时候申报世界文化遗产。

　　是年5月，全国政协组织专家考察京杭大运河保护与申遗活动的情况，对运河全线进行调查研究，并通过《京杭大运河保护与申遗杭州宣言》。这年12月，国家文物局公布了重设的《中国世界文化遗产预备名单》，将原先榜上无名的京杭大运河列在首位。

　　彼时的一个现实是，在运河沿线的各省市，基本上各自为政，处于散乱状态，使大运河实际上成为各段各地的“小运河”。为此，大运河联合申遗办公室（下称“联合申遗办”）作为大运河保护与申遗城市联盟在2007年6月成立。

　　当时，扬州、济宁、无锡都在争这个牵头城市，另一个运河沿线的重要城市杭州则没有提出申请。彼时的杭州正专注于西湖申遗，“如果杭州在当时提出申请的话，应该会很有竞争性。”杭州市运河综保委副主任高小辉告诉时代周报记者。

　　“扬州、济宁、无锡三个城市各有特点，但扬州的优势更明显，现存的运河河道扬州最多、历史关联度最高。更重要的是，扬州地方政府对运河申遗十分热心。”大运河联合申遗办副主任姜师立告诉时代周报记者。由此，扬州成为了大运河申报世界文化遗产的牵头城市。

　　在国家文物局的组织下，2008年3月，大运河保护和申遗第一次工作会议在扬州召开，明确了大运河申遗的工作方案，决定以城市联盟的形式联合申报世界文化遗产。会议还决定将通往河南洛阳的隋唐大运河整合进来，把“京杭大运河申遗”改称为“中国大运河申遗”，涉及城市则扩大到33个。

　　自大运河计划申遗以来，“全线申报”还是“片段申报”，一直是各界广泛探讨和反复争论的问题之一，国外已列入世界遗产名录的运河都是全线或整段申报，它们往往是保存完好的技术范例、风景优美的连续水道。

　　此外，文物界更大的争议来自于：大运河究竟该保护什么？是河床还是沿线城镇？是水工设施还是港口码头？那些已经湮没的地方怎么保护？那些干涸的老河床、排污的臭水沟怎么办？那些已经消失的水渠要不要重建？[分页]
　　对于大运河这样庞大的遗产，如何像其他文物古迹一样向人们整体展示，也成为一个难题。

　　“基于中国大运河各段河道特征各异、遗存面貌丰富的构成特点，我们主张选择各河段的代表性段落构成系列遗产进行申报，这是能够满足世界遗产有关真实性和完整性要求的优选申报策略。”中国文化遗产研究院的一位人士如是介绍。

　　在反复讨论中，专家学者们争论焦点最终集中在是否将浙东运河列入申遗范围。有专家表示，运河申遗重点在于人工痕迹，浙东运河作为一条自然河道，人工开凿痕迹显然不多，自然不该列入运河申遗范围。

　　有的专家则认为，浙东运河是目前大运河中自然和人工双系统并存的唯一运河段，应该纳入申遗范围。“南宋时期，它是南宋王朝的生命线，漕米、食盐和其他物品的运输和人员往来等，都有依赖浙东运河。”大运河联合申遗办副主任姜师立告诉时代周报记者。

　　在多轮沟通后，意见逐渐统一。最终，浙东运河也被纳入到了大运河申遗的范围。

　　遴选确定申遗点

　　2009年4月，由国务院总牵头，8个省市和13个部委联合组成大运河保护和申遗省部际会商小组，正式建立省部协商机制。至此，大运河申遗上升为国家的意志和行动。 

按照国务院的统一部署，2009年至2014年是大运河保护和申报世界文化遗产工作的关键时期，分为三个阶段。第一阶段是从2009年到2010年的启动阶段，第二阶段是从2011年到2012年的保护、整治阶段，第三阶段是从2013年到2014年的申报阶段。

　　“第一阶段的工作主要包括制订规划、加强协调、遴选预备名单、编制申报文本等。”姜师立介绍。

　　大运河是特殊文化遗产，怎么做规划，国内未有先例。国家文物局前局长单霁翔把大运河需要保护的遗产分了三层：第一层是运河河道及其附属设施；第二层是与大运河相关的遗迹，包括因运河而生的城镇、建筑等；第三层是大运河周边环境景观和非物质文化遗产。

　　区别于一般的文化遗产，大运河的基本功能还在继续发挥作用，单霁翔称之为“活态遗产”。在山东济宁以南，大运河至今仍担负着内陆运输的功能。

　　2011年3月，大运河联合申遗的遗产预备名单公布，96个项目（65处遗产点+31段河道）被列入，79个项目（67处遗产点+12段河道）被后续列入。

　　同年5月，国家文物局下发大运河申遗的倒计时方案，要求沿线城市按时完成规划审批，全面推进遗产点、段的保护整治，完善遗产监测和管理，做好各项基础工作。

　　在此期间，根据有关部委的意见，国家文物局删除了预备名单中原列入的现京杭运河江南运河段主航道、现京杭运河镇江至常州段、现京杭运河常州至无锡段3个河段和后续列入的四十里河、十八里河、废黄河、姚江、老不牢河5个河段，并调整缩小了原頔塘、浙东运河主线、淮河口—洪泽湖段等3个河段的范围。

　　由于多次专家论证一致认为，大运河申遗应当以运河段落为主，结合重要的水利、航运枢纽和相关文化遗产点。遗产点如果不以运河河段为依托，就失去了列入大运河申报项目的基本条件。

　　为此，国家文物局相应删除了上述河段沿线的江苏省的丹阳开泰桥、常州万缘桥、常州万安桥、古清口遗址，浙江省的新市市河与历史街区、三江闸、钱塘江与运河运口水利航运设施群中的三堡船闸，以及姚江水利航运设施及相关遗产群中的姚江大闸、压塞堰共9个遗产点。[分页]
　　2013年初，国家文物局正式确定了首批申遗点段，它们分布在8个省市的31个遗产区，涉及27段河道和58处遗址点，河道总长1011公里。

　　扬州的旅游景点个园是大运河申遗点之一，个园管理处主任金川告诉时代周报记者，个园之所以被列入到申报点，是因为盐业与大运河息息相关，“个园虽然只是盐商文化的一个侧面，却见证了扬州盐业从鼎盛到衰败的历史。”

　　2013年6月底，沿线省份完成大运河地方性立法、遗产保护展示和环境整治工程、界桩和保护标志设置、遗产档案和监测系统建设等工作。

　　申遗背后的利益驱动

　　2013年9月，大运河申遗迎来了国际专家的现场考察和评估，为了迎接专家审查，各地政府都十分重视，扬州市甚至专门召开动员会，分解环境整治的各项任务，并由市长签字督察。

　　金川在当时接待了来自联合国的专家。他回忆，“联合国专家详细询问了个园的游客峰值数，并问如果景区人数超量的话，我们会怎么做？我的回答是，个园游客的峰值是2万左右，一旦超过数字，我们有着紧急预案，比如会立刻停止售票。”

　　联合国专家的疑问，恰恰是申遗成功后可能出现的一个场景。世界遗产带来的旅游收益明显，山西平遥古城在1997年申报世遗，之前的1996年，国内游客只有10万人次，门票收入104万元，旅游综合收入1250万元。而在被列入世界文化遗产后的2000年，这几项数字分别猛增为63万人次、780万元和7800万元，是1996年的6.3倍、7.5倍和6.2倍。

　　运河申遗背后，能给地方的旅游产业带来重大影响，从而提升地方的GDP。地方政府的官员也不隐瞒自己借大运河申遗之机发展旅游的意图。早在2006年，济宁市委副书记赵树国就坦言，“运河文化旅游带”已纳入当时的济宁规划建设的重点旅游项目之中。2009年开始，济宁市启动了南阳古镇的保护和维修项目，计划总投资9.5亿元。

　　这是一股以旅游为导向的大运河开发热，几乎所有的运河申遗沿线城市都难掩其冲动。2007年，杭州市余杭区启动以塘栖古镇保护为重点的运河综保工程，整个工程计划投资80亿-100亿元，计划用5-8年，把塘栖打造成申遗样板、运河名镇、国际旅游综合体。

　　2013年10月，无锡市宣布，总投资达100多亿元的京杭大运河无锡段运河古城项目启动，该项目已投入近60亿元修复资金用于清明桥街区，后期由天朗集团接手投入70亿元打造运河古城，欲打造成集文化演艺、酒店集群、艺术品交易平台为一体的文商旅“江南文化集萃地”。

　　山东聊城的七级镇计划在未来三年时间内，投资16亿元打造“运河文化古镇”。徐州借大运河申遗维修保护遗产的机会，其辖内的新沂窑湾古镇保护修缮，已经投入了3.2亿元。

　　镇江市没有出现在本次运河申遗的城市中,但镇江仍然计划投资20亿元，完成古运河平政桥—迎江桥段西侧景观改造，计划建设古运河中段的主题精品酒店。 

百亿经费账本

　　客观而言，各地为运河申遗所花费的资金并不少。但相较于在运河申遗所带来的附加旅游产品上，动辄数十亿元的大规模投入，各地在运河申遗上真正投入的经费，则显得并没有那么“庞大”。

　　在具体的申遗经费来源上，国家文物局原局长单霁翔曾透露，“原则上，保护运河的经费是中央和地方分担的，列入全国重点文物保护单位的由国家出，列入省级文物保护的由省来出，列入市级的由市来出。”

　　相较而言，一些发达地区省市的申遗经费主要由本级财政解决。如北京由东城区政府在2007年投入3亿元，用于玉河河道的清理与保护工作，以及驳岸的整修。天津市则在2008-2012年五年间投入了1.7亿元，用于环境治理、河道清淤和景观绿化等。

　　作为运河牵头城市的扬州，每年把申遗经费纳入财政预算。2008年，扬州地方财政投入4.12亿元；2009年，地方财政投入4.85亿元；2010年5.55亿元；2011年，申遗经费再次增加到6.4亿元；2012年，扬州地方财政的投入为1.2亿元。

　　具体到一些有收入来源的申遗点的经费，其申遗经费主要靠自筹解决，“个园本身的门票收入一年会上千万元，管理、保护经费主要由自己来筹。”个园管理处主任秦川说。

　　再以江南运河嘉兴-杭州段为例，2008年嘉兴和杭州两地地方政府，投入了6.46亿元进行环城河两岸景观的整治、河道清洁。2009年，两地政府投入8.68亿元用于河道保洁、疏浚和运河规划的编制；2010年，两地投入3.38亿元用于河道疏浚和绿道建设；2011年，投入3.66亿元用于河道的疏浚、清淤、环境整治以及遗产点的维修与保护；2012年，两地政府的投入缩减为6063万元。这一年，杭州和嘉兴两地获得了国家财政的500万拨款，还有来自浙江省文物局和港航管理局的1096万拨款。也就是说，自2008-2012年的这五年间，仅嘉兴和杭州两地政府，就投入了19.4亿元的地方财政，用于大运河的申遗工作。

　　财政部与国家文物局于2013年联合发文，下达2013年度国家重点文物保护专项补助资金。按文件所示，2013年度补助嘉兴大运河保护与申遗资金为1609万元。[分页]
　　相较于北京、天津、浙江、江苏等经济发达地区，国家财政拨款主要还是投入经济欠发达地区。据国家文物局副局长童明康介绍，2010年，中央财政对大运河遗产保护工作给予积极支持。国家发改委安排经费5000万元用于5个省市大运河遗产重要点段的环境整治和基础设施建设项目，财政部安排经费1340万元用于大运河遗产本体保护工作。

　　2011年，在国家发改委和财政部的指导下，国家文物局将大运河遗产作为重点支持的遗产保护项目之一。比如通济渠河南省商丘市南关段，2011年国家财政拨款300万元。2012年，国家财政拨款1000万元，这一年，商丘市政府也投入了280万元，主要用于建保护大棚、综合整治、宣传等。通济渠商丘市的夏邑段，2012年，国家财政拨款1550万元，用于遗址的考古挖掘、保护、以及相关遗址展示工程。

　　申遗经费与实际需求仍有差距。2012-2013年6月，是申遗点段保护和整治任务最艰巨最关键的时期，也是经费使用最多最重要的阶段，沿线市县特别是欠发达地区面临资金缺口大的实际困难。

　　比如，洛阳含嘉仓160号仓窟遗址，2012年国家财政投入1750万元。洛阳的回洛仓遗址，2011年国家财政投入400万元，2012年，国家财政再次投入了2000万元，用于遗址的考古挖掘、保护、以及相关遗址展示工程。这一年洛阳市政府也投入了155万元，用于遗址前期环境整治。

　　在永济渠的河南浚县段，2011年获得国家财政拨款1300万元。2012年，再次获得国家财政拨款4000万元。地方财政支出，浚县投入5976万元，滑县投入2398万元。浚县的黎阳仓遗址，2012年获得国家财政拨款600万元，浚县财政73万元，用于保护宣传等。

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　　相关的统计数据显示，到2013年年初，在运河申遗这一领域，从地方到国家至少已经投入了100亿元的资金为申遗所努力。

　　有业内人士预计，世界遗产的称号将为大运河遗产带来一些新的资金来源，由于各级财政拨款会随着财政收入增长而增加，所以原有的经费在总体趋势上仍会增长。 

分歧与争议

　　65岁的扬州文化学者韦明铧近些年来一直致力于保护大运河的工作，作为扬州市政协常委，他已经提过了大量有关运河保护的建议和议案。

　　“大运河留下的遗产很多，除河道之外，还有桥梁、大坝、庙宇等相关物件，这些都是运河的重要遗产，见证了运河的沧桑史。”韦明铧说，“我觉得运河边上留下的老东西不够，几乎每一处硕果仅存的建筑都是弥足珍贵的。”

　　另一方面，联合国教科文组织在世界遗产评审方面对申报遗产的历史遗存的真实性要求十分严格。原物原貌、原物原地是基本要求。原真性要求跟原来的设计、材料、工艺、构成一致，要保存原状；完整性要求周边环境与之协调。

　　也正是因此，国家文物局对运河申遗涉及到遗址的保护都有着严格的要求。2012年，扬州曾向国家文物局提请过盐业历史遗迹的保护方案。

　　国家文物局的回复很细致，“包括尽可能保留原构件和历史信息，采用传统材料和工艺，而且点明不宜采用水泥等。还要求深化现状勘察，补充完善残损部位的形成原因和详细数据。”金川介绍。

　　在具体的监管上，目前已经实现了大运河遗产各遗产区的监测数据采集与报送，建立了监测平台。在监测中心的大屏上，可以显示整个运河河道、遗产点实时监控图像，遗产监测预警平台系统的遗产基础档案、报表数据、实时预警信息也可切换显示。

　　但运河保护与发展的矛盾仍客观存在,一些城市在改造历史街区时新建了许多仿古建筑，却不懂正确的保护修缮办法，结果在作出假古董的同时，损毁了历史遗存盲目的人工改造，使得古运河风貌受到严重损坏。

　　“大运河作为活态遗产，仍然发挥着重要的防洪、灌溉、供水、生态和航运等功能，面临着发展的要求，比如防洪要求；南水北调工程的建设要求；航道需要加宽和局部截弯取直，以适应新的航运发展需要等。”姜师立说。

　　也正是因此，对于运河申遗，各部门的利益和认知都存在差异，有关部委对于大运河保护和申遗可能影响相关建设项目始终疑虑重重，在大运河总体规划、保护条例等问题上仍与国家文物局存在较大分歧，担心申遗影响大运河在用相关建设。

　　“各部门在遗产保护和传承的目标上是一致的，但在如何处理文化遗产保护与水利、航运等工程的认识上存在着分歧。”姜师立说，“像缓冲区的规划，是世界遗产保护的一个总体趋势，但城市发展给世界遗产及周边环境的保护造成压力。”

　　在高小辉看来，更困难的是运河申遗成功后的后期管理。“西湖申遗之后，西湖风景管委会是个小政府，管不好，可以打它屁股。运河申遗，每个城市的工作进展并不一样，对文化遗产的认识也不一样，比如每个城市的旅游冲动是不一样的。杭州的景点基本没有门票概念，但其他城市旅游的需求很大。申遗之后后期的保护压力，困难会比较大。”

　　“无论申遗成功与否，我们需要反思的是，今天的中国人是不是对自己过去的历史文化没有足够的敬重。”韦明铧这样说道。

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 (来源：时代周报)