对建设中国特色国家公园体制的思考

中国园林网11月26日消息：《“十三五”建议》明确提出，要在“十三五”时期“整合设立一批国家公园”。国家公园体制的建立，意味着我国依托公共资源设立的大部分高等级景区将从“准公共产品”逐步过渡到“纯公共产品”。从试点开始，循序推进，以点带区，连区成片，合片成体，是中国国家公园体制创建的必由之路。

西方世界关于国家公园的思潮和理念传入我国始于上世纪初，至今已有近百年的时间。从1931年中华民国南京政府计划以太湖为基地，仿效日本创建国立公园的最初尝试，到2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”的郑重发声，中国数十年间不断探索着国家公园制度的落地实现。2015年1月，国家发改委等13部委联合通过了《建立国家公园体制试点方案》，标志着我国国家公园体制创建进入实质性推进阶段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《“十三五”建议》）明确提出，要在“十三五”时期“整合设立一批国家公园”。与此同时，国内学术界对于中国国家公园体制“怎么建”“谁来管”的问题亦已有了数十年的讨论与争论，成果丰硕。如今，在政府高层强力推动与社会各界热切关注的双轮驱动下，中国国家公园体制创建话题再次被推到风口浪尖。一个全新的中国特色国家公园体制呼之欲出，成为“十三五”期间引人注目的改革焦点之一。

三个原则：从国际经验看国家公园体制创建

自美国于1872年建立第一个国家公园——黄石国家公园后，加拿大、欧洲、澳大利亚及亚洲等一些国家和地区先后仿效其做法建立了大量的国家公园。截至2014年，全世界已有超过150个国家建立了至少5000处符合世界自然保护联盟（IUCN）标准的国家公园。由此可见，创建国家公园体制已经成为国际上对自然与文化遗产资源进行保护与利用的通行做法。纵览国家公园开发的国际经验，概括而言，国家公园体制的建立有三大原则：以人为本、国家主导、因地制宜。

“以人为本”是国家公园最基本的原则和属性。IUCN将国家公园定义为“提高精神、科学、教育、娱乐及参观的基地，用于生态系统保护及娱乐活动的保护地”，其设立是为了“保护一部分有独特自然文化价值的地区，排除更多的人为干扰，满足当代人欣赏、了解自然文化价值的需要，并且为子孙后代尽可能留下一份未被人为改变的遗产资源”。保障最广大人民群众的游憩权利，实现宝贵自然文化资源的永续利用，显然是各国设立国家公园的主要目的。这一理念与《“十三五”建议》中关于“坚持人民主体地位”的表述不谋而合，即“人民是推动发展的根本力量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益是发展的根本目的。”国家公园体制的建立，意味着我国依托公共资源设立的大部分高等级景区将从“准公共产品”逐步过渡到“纯公共产品”，其饱受诟病的多头管理体制与高额票价等顽疾将受到直接的挑战。可以预见，中国国家公园体制创建不仅会使中国公民的旅游休闲权益得到极大增进，还将对中国的经济与社会发展产生深远影响。

“国家主导”主要体现在国家公园统一的命名体系和管理体制之上。美国专门成立了从属于内政部的国家公园管理局来对国家公园管理体制进行监管。在该体制中，实际上存有20种名称不一的公园单位，如国家战场、国家历史公园、国家保留地等，同时配套有强力而完备的法律保障。这种国家主导下的统一管理主要有两个好处：一方面带来了品牌的集聚与放大效应。如今，美国的国家公园真正成为了其国家形象的一部分，黄石、大峡谷等国家公园更成长为世界级的旅游目的地，在国际上享有盛誉；另一方面，国民游憩权得到国家的尊重与保障，辅以国家公园内爱国主义教育体验环节的设计，极大地增强了民众的自豪感与归属感，同时也成为对外输出本国文化的重要窗口。事实上，强化国家认同和文化自信本就是世界各国国家公园体制建设的主要目的之一，而这也成为了一个自然而普遍的结果。

国家公园制度虽然发端于美国，但在世界各国的学习与实践中形成了不同的管理模式，这体现了国家公园的“因地制宜”原则。根据上海交大周武忠等的研究，目前共存在四类国家公园的管理模式：一、以美国为代表的中央政府管理模式。该模式以树立国家认同为核心，将国家公园视为树立国家自信和民族认同的重要载体，以强大的中央财力和完善的制度设计来保障公园体制的存在、运行与完善。二、以自然游憩娱乐为驱动的协作共治共管模式。该模式以英国为代表，中央政府多扮演协调的角色，调动多方利益相关者来对国家公园进行管理并实现利益的共享。三、以自然保护运动为发端的属地自治管理模式。澳大利亚是此类模式的代表，与其行政体制和立法结构相关。国家确立“保护自然”的总体原则，在不违背本原则的前提下，各州可发挥自主权力选择国家公园的具体管理模式。四、以自然生态旅游为导向的可持续发展管理模式。本模式的代表国家有日本和芬兰，在尊重自然属性的前提下，侧重于挖掘国家公园为公民游憩提供生态服务的价值。

两大问题：国家公园体制的中国化

用国家公园创建的三大原则观照中国实际，不难发现中国创建国家公园体制面临的两大难题。

问题一，要坚持“以人为本”，也要警惕中国式“公地的悲剧”。

“公地的悲剧”概念源于1968年美国生物学教授哈定发表在《科学》期刊上的一篇文章。文中谈到英国曾有的一项土地制度——封建主在自家领地中划出一片尚未耕种的土地作为牧场（即“公地”），向牧民无偿开放。这本来是一件发愿良善、造福于民的好事，但由于是无偿放牧，每个牧民都养尽可能多的牛羊。随着牛羊数量无节制地增加，公地牧场最终因“超载”而成为不毛之地，牧民的牛羊最终全部饿死。

“公地悲剧”的担忧不无道理。首先，价格是把双刃剑。虽然中国某些遗产型景区（如张家界武陵源景区、安徽黄山景区等）的票价居高不下，损害了社会福利，但根据经济学基本原理，价格对于游客量确有一定的控制与分流的作用，某种程度上维护了景区的生态景观。一旦票价大幅降低甚至归零，优质景区必将人满为患，这给景区的维护与管理带来了挑战。其次，“以人为本”意味着对游客的信任与授权，在国外大多数国家公园内，游客所受的限制都是极少的，目的是还原最原始的自然与文化体验给访客。那么问题来了，我国目前的国民素质能承担得起这样的责任与考验吗？考虑近年来国人旅游时频发的不文明行为，此项实在令人存疑。最后，中国大部分景区的上下游产业链与周边服务配套设施尚不成熟，依靠门票经济存活的景区不在少数，一旦将景区完全变成“公地”，将门票收入拿掉，势必引发短期甚至更长一段时间内地方经济收入的向下波动。对于以旅游为支柱产业的地方政府而言，如何对其官员进行考核，如何保持他们对景区管理工作的热情，以及如何引入市场机制来保障优质旅游休闲产品的持续供给，都是需要考虑的问题。

问题二，“国家主导”与“因地制宜”均需要大量而长期的研究与实践。

中国幅员辽阔，人口众多，作为基尼系数逼近0.5的世界第二大经济体，其各区域的经济发展水平、地域文化、民俗习惯等都有着巨大的差异。同时，作为世界上最大的社会主义发展中国家，中国既不能照搬美英等发达国家的发展模式，也与有着国家公园成功创建经验的发展中国家有着较大的差异。例如，中国西部荒野化程度较高，地广人稀，可能较为契合美国的开发模式，而中部和东部的各景区发展相对成熟，更符合英国国家公园发展实际。对于有过前期探索经验，相关管理体制较为成熟的省份（如云南，黑龙江等），可以参考澳洲国家公园的发展模式，而对于服务业较为成熟，旅游发展诉求较高的省份或地区，日本与芬兰的发展模式可能更有借鉴价值。总而言之，必须仔细研究，探求一条中国特色的国家公园体制发展道路。

事实上，中国现已形成一个庞大的国家级公园体系，共分为10大类国家级公园，具体包括（以下括号内为主管部门）：国家级自然保护区（环保部）、国家级风景名胜区（住建部）、国家重点公园（住建部）、国家城市湿地公园（住建部）、国家湿地公园（国家林业局）、国家森林公园（国家林业局）、国家地质公园（国土资源部）、国家矿山公园（国土资源部）、国家水利风景区（水利部）、国家考古遗址公园（国家文物局）。此外，未来的国家公园体制还有可能涉及各级各类A级景区、历史文化名城名镇名村、文物保护单位等。由于从属于不同部门，互有交叉，多头管理，政出多门，长期以来效率低下，但已然形成一套相对固定的法令、规则与制度。建立统一的国家公园体制，将涉及中央政府与地方政府、长期利益与短期利益、部门之间、地方之间的复杂博弈和既得利益的重新分配，这无疑将是一个长期而艰难的过程。

一条可能的路径：“万众参与”共建“生态共同体”

1832年，国家公园理念的首倡者——美国艺术家乔治·卡特林为美国西部大开发对印第安文明、原生荒野和野生动植物的冲击感到十分忧虑，他于是呼吁：“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园……其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。180多年过去了，这样的理想在许多国家成为了现实，并形成了各自成熟而科学的国家公园理论与制度。对于当下转型中的中国而言，国家公园好比一个美丽而曾经遥远的梦，随着中国国力的日渐强盛，国家战略目标的调整和人民主体地位的提升，这个梦想已经如此的接近。

历史上多次西方理念和制度的引入均表明，完全的“拿来主义”在中国行不通。国家公园制度也一样，需要有一个中国化的过程。从试点开始，循序推进，以点带区，连区成片，合片成体，是中国国家公园体制创建的必由之路。在此过程中，不仅需要学者与有识之士的鼓与呼，建立与完善中国国家公园体制的理论体系，也需要各级政府精心的顶层制度设计，完成政策与制度层面的破与立。同时，《建立国家公园体制试点方案》还提出，必须重视社区发展，要“妥善处理试点区域当地居民生产生活的关系”，“建立合理的补偿机制”，“积极吸收社区居民参与，接受社会监督”。然而，在笔者看来，建立中国国家公园体制，仅到“社区参与”层面远远不够，而是需要每一位中国人的共同参与，以期最终将中国国家公园建成国家统管、全民共享的“生态共同体”。

“生态共同体”体现了一种人与自然平等共处、互惠互利、命运与共的发展理念。国家公园保障每一位公民的公平游憩权，为访客提供娱乐、学习、休闲、旅游的机会，其设立的目标和原则与“生态共同体”的理念高度契合。中国国家公园体制的建立，将意味着生态红利、教育红利、健康红利、休闲红利等的巨大释放，每一位中国公民及来到中国的外国游客都将因此受益，换言之，每一个人都是这项伟大“供给侧”改革的利益相关者。身处这次改革浪潮中的中国人都应当关注国家公园，了解国家公园，为中国国家公园体制的创建添一把力，加一把油，而不是置身事外。在“互联互通、共享共治”的互联网时代，“万众参与”并不难实现。高度发达的移动互联网所创造的亿万连接已使其成为可能，各主流媒体与社交网络可以成为极佳的宣传窗口与互动平台，人民群众可以通过线上线下多种渠道参与有关于国家公园建设的建言献策、志愿服务、生态体验等各项活动。

为什么要“万众参与”？因为对于当下的中国，建立国家公园体制是一个太过于庞杂的工程，仅靠政府与学者的力量来推动，哪怕有“壮士断腕”的决心和勇气，仍会相当艰难。这些困难及对策已在大量的论文、会议上反复被提及，但实质进展依然缓慢。然而，如果我们能够激发最广大人民群众的参与热情，运用他们的创新智慧，同时唤醒每个人对祖国河山的热爱与主人翁意识，就会有事半功倍的效果。因为这样一来，中国民众就不仅是国家公园的服务对象和获益者，更成为它的缔造者和见证人。每个参与其中的人都会深知中国国家公园体制的来之不易，就会从心底去爱护与珍惜我们共有的国家公园，彼此建立起“命运”的连接。由此，中国国家公园诞生的过程，也是一个开民智、汇民智的过程。可以预见，有了最广大人民群众的参与、监督与支持，不仅中国式“公地的悲剧”将不复存在，其他许多难题或许都会迎刃而解。

美国是世界上建成国家公园时间最早、数量最多、管理最完备的国家，但时至今日，美国的国家公园管理体制还在不断地调整和完善。“十三五”只是中国国家公园体制建设的起步时期，我们要做好打攻坚战和持久战的准备。今日中国的国家公园体制好比一张白纸，太多东西等待着我们去描绘；然而，也正因为它是白纸，我们才可以自由作画，画出国际的水准，画出中国的特色，画出时代的色彩，画出人民的智慧。这个伟大的创造创新的过程，每一个中国人都不应错过。《“十三五”建议》指出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民平等参与、平等发展权利，充分调动人民积极性、主动性、创造性。”未来的中国国家公园体制，必定是一个“万众参与”的结果。它以“中国”命名，象征着国家的精神，代表着人民的利益，联系着民族的血脉，浸润着万众的智慧。它是“美丽中国”不可或缺的组成部分，是属于整个中华民族的“生态共同体”。

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 (来源：中国旅游报)