建立国家公园体制实质：建立和完善自然保护体制

中国园林网8月11日消息：2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在“加快生态文明制度建设”部分提出：“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。今年5月，《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“建立国家公园体制，实行分级、统一管理，保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性”。2015年，国家发改委等13个部委局联合发文，在云南等9省（区、市）开展国家公园试点工作。这标志着我国已经开始了探索建立具有中国特色的与国际接轨的国家公园建设进程。

建立国家公园体制一经提出，就在社会上产生了很大反响。尽管国家公园产生已有140多年的历史，但这一概念在中国还是一个新鲜事物，许多人对此并不熟悉。“国家公园”一词为专有名词，源于美国，由"National Park"翻译而来，在中文语境下，容易望文生义，许多人将其理解为“公园”，将其等同于公园、国家级公园、森林公园，简单理解为普通意义上的供人们休闲游玩的城市公园。国家公园内涵丰富，具有多种功能，一些人从各自的角度出发夸大解读国家公园在某一方面的功能，结果是“盲人摸象”一般以偏概全。因此需要正本清源，只有准确、全面地理解国家公园，才能把握国家公园体制建设的正确方向。

一、国家公园是自然保护思想发展到一定阶段的产物

18世纪，欧洲工业化的背景下，受浪漫主义思潮的影响，西方兴起了 “回归自然”的思潮，这种崇尚自然的思潮也传导到了美国。19世纪美国正处于大开发的年代，这场被标榜为征服大陆的美国西进运动，造成了自然的严重破坏。有学者指出，“19世纪美国开发利用森林、草原、野生动物和水资源的经历，是有史以来最狂热和最具有破坏性的历史。” 野蛮的开发受到了对自然有宗教一般热爱的自然主义者以及当地土著的抵制，人们开始反思，意识到了自然和荒野的价值，并认识到保护自然资源的重要性和必要性。美国艺术家乔治·卡特林（George Catlin）1932年在旅途中看到加州约塞米蒂谷（优胜美地）的红杉巨木遭到大肆砍伐，他写到“它们可以被保护起来，只要政府通过一些保护政策设立一个大公园，一个国家公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美”。在这里，国家公园（National Park）的概念首先被提出。在这些先驱者的推动下，1864年，美国总统林肯将其划为予以保护的地区，因而约塞米蒂谷被视为现代自然保护运动的发祥地。

1872年3月1日，美国国会通过了有关的法律，由当时的总统格兰特（Ulysses Simpson Grant）签署而创建了美国也是世界上第一个国家公园——黄石国家公园（Yellowstone National park）。此后，在被人们誉为“国家公园之父”的约翰·缪尔（John Muir）和美国总统西奥多·罗斯福（Theodore Roosevelt）等推动了国家公园运动。美国在自然保护上的成就，带动和影响了许多国家，各国争相仿效，纷纷建立了各自具有不同特色的国家公园，以及类似的保护区。

140多年来，国家公园经历了一个曲折的发展历程。国家公园开始建立时，就允许人们进入开展观光游憩活动，1872年黄石国家公园一开始建立时，主要目的从美学的角度出发，保护原野，让人们便捷地进入，随着旅游活动的开展，大量的人员进入，环境遭到破坏，人们甚至打光了这个地区的狼，生态系统受到严重影响，于是又重新回到保护为主的轨道上，只允许在占国家公园1%的土地上开展游憩活动，随着时间的推移，又吸收了自然保护区保护生物多样性等功能，内涵更加丰富，管理更加规范。

二、国家公园是重要的保护区类型

1922年，苏联开始建立自然保护区，此后一些受苏联影响的国家也开始建立自然保护区，目的在于严格保护自然资源，开展科研活动。中国自1956开始，借鉴苏联的管理模式，建立自然保护区，保护森林和野生动植物。我国台湾地区则借鉴美国经验建立了8个国家公园。2008年，国家林业局在云南省开展了国家公园试点，开展了普达措等国家公园试点工作，取得了成效和经验。

世界各国相继建立了类型多样、称谓不一的各种保护区。仅我国就存在着自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、水源保护区、海洋保护区等类型。“保护区”一词由英文"Protected Area"（受保护的区域）翻译而来，有“保护区”“保护地”“保护区域”等多种称谓，世界自然保护联盟（IUCN）将其中文译为“保护区”，为了表述上的统一，我们采用“保护区”这一说法。IUCN对保护区的解释如下：“一个为实现自然界及相关的生态系统服务和文化价值得到长期保护而通过法律或其他有效途径，明确规定的、公认的、专设的、获得管理的地理空间”。

为了减少专业术语带来的混淆，使各国能够用“共同的语言”交流，反映从严格意义的保护区到可以合理开发使用的狩猎区人类保护干预程度的不同，针对特定的背景及目的选择合适的管理类别，强调沟通和理解，促进国际交流和对比，IUCN根据保护区的主要管理目标，把保护区管理分为6类，其中自然保护区为1类，国家公园是严格程度仅次于严格自然保护区的2类保护区。

尽管各国对国家公园的定义会有所区别，但公认的是，国家公园是国家为了保护重要的自然生态系统及其景观和文化资源而特别划定并管理的保护区，具有保护、科研、教育、游憩和社区发展功能。IUCN对国家公园的定义是：国家公园这种保护区是指大面积的自然或接近自然的区域，重点是保护大面积完整的自然生态系统。设立目的是为了保护大规模的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。

这些保护区为公众提供了理解环境友好型和文化兼容型社区的机会，例如精神享受、科研、教育、娱乐和参观。

因此，国家公园是自然生态保护的一种类型，那种把国家公园视为普通意义上的“公园”、把建立国家公园体制视为是旅游开发的观点，都是不准确的。中央把建立国家公园体制放到“生态文明建设”部分来阐述，而不是放到“经济建设、文化建设”部分，足以说明建立国家公园体制属于自然保护的范畴。

三、国家公园与自然保护区有联系又有区别

有人问，既然已经有自然保护区了，为什么还要建立国家公园体制？这是因为作为严格保护管理的自然保护区，没有体现国家公园既保护又利用的特征。由于社会发展阶段，历史环境与国家体制等诸多原因，我国保护区与国家公园的建设与美国和世界许多国家均存在明显的差异。其主要表现在建立时间、发展历程、建设理念、管理体制等方面。

与世界各国相比，我国的保护区体系建立明显滞后。我国建立的第一个自然保护区是在1956年，比西方发达国家晚了半个多世纪。我国在保护区体系建立的早期发展阶段正值天灾人祸的困难时期，故发展十分缓慢。截至1965年，我国正式建立自然保护区仅19处。但“文革”期间遭到严重摧残，许多都名存实亡。直到1978年党的十一届三中全会，我国的自然保护事业才获得了新生。当时在抢救性保护的理念指导下，我国保护区数量飞速增长。截止2014年底，全国已建立自然保护区2729处，面积146.9915万公顷，分属林业、环保、国土、农业、水利、海洋等部门，其中又以林业部门建立的自然保护区占主体，全国林业自然保护区2174处（林业国家级自然保护区占344处），占自然保护区总数的80%。此外还建立了国家地质公园240个、国家级风景名胜区225个、国家级森林公园779个、国家湿地公园429个，从增长速度、总体数量上都达到了世界之最，初步建成了全国较为完善的保护区体系。

我国保护区自始建时即与国际流行的国家公园建设理念有较大差异。建国初期，为迅速改变我国的落后面貌，国家大力开发国土资源，森林资源也受到严重消耗。在这一背景下，我国一些著名科学家在1956年第一届全国人民代表大会会议上提出了“请政府在全国各省（划）划定天然森林禁伐区，保存自然植被以供科学研究的需要”的提案，在第三次会议上获得通过，这即成为我国自然保护区建设的缘起。从该提案中我们可以清楚地看出我国自然保护区的早期建设理念是划定禁伐区以为科学研究提供基地的基础上形成的。它与美国国家公园为国人提供知性观光与游憩的理念有着明显的差异。在那个时代，观光、游憩、启智与娱乐等理念被列为资产阶级意识形态范畴而加以排斥。

上世纪80年代开始，自然保护区和国家公园在管理经验上开始相互借鉴，自然保护区开始强调在保护的同时开展生态旅游、多种经营和照顾社区发展，国家公园则把保护自然生态系统作为主要功能，产生了趋同的倾向，甚至有的国家把二者等同起来。尽管如此，自然保护区仍然强调严格保护管理，国家公园则允许人进入，在保护的前提下可以适度开展游憩等活动，兼顾了科学保护和合理利用的关系。

为适应我国国民旅行、观光、游憩娱乐等需求，中华人民共和国住房和城乡建设部自1982年开始建立风景名胜区。风景名胜区是规划性质的，本身没有土地权属，并不以保护自然生态系统为主要目的，和国家公园有本质的区别。至于把风景名胜区翻译为National Park（国家公园），《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999）第二章“术语”中定义“风景名胜区，也称风景区，海外的国家公园相当于国家级风景名胜区”，这是对国家公园的误读。实际上，“风景名胜区”比较贴切的英文翻译应当是"Scenic Area"。 与自然保护区相比，风景名胜区主要功能是游憩与娱乐，往往以人造景观和园林风光占优。

四、国家公园体制是一项改革措施

我国目前形成了由多个政府职能部门辖属的由各类型保护区组成的复杂管理体制。与世界各国的国家公园体制相比，我国的“保护区”体制明显缺少以国家为基点的分级和分类顶层设计与规划建设的法律依据及规范化的有效管理体制和健康运营发展的机制。

我国保护区类型较多，由于建立标准不一，分属不同部门，名称、地域分布、保护力度、投入资金、管理人员、专业程度等差异性非常大，形成目前整体结构不均衡、规则不一的中国保护区现状。交叉重叠严重，碎片化问题突出，影响了生态功能的发挥。国家并未建立由国务院授权的统一的权责机构承担各项有效管理包括人事编制、管理职能、科学研究、法制法规建立、经费提供、规划标准、运营机制等的“国家公园体制”。

我理解，中央提出建立国家公园体制，是以建立国家公园为改革推手，完善我国保护区体系，解决目前的地域分割、部门分治，“多龙治水”的难题。建立国家公园体制是生态文明建设的一项重要内容。既然国家公园只是保护区的其中一种类型，国家公园还不能覆盖所有保护区，那么其他类型的保护区也不应该被忽视，不能仅仅停留在国家公园这个尺度，而应该站在自然保护这个更大的系统上来考虑，梳理现有的保护区，按新的标准界定各类保护区，调整结构，整合功能，保证自然生态系统的完整性，这样才能完整的发挥生态系统的整体功能，推动生态文明建设，否则，局部的改善无法解决整体混乱的问题。

完整的保护区体系，应该是建立由严格自然保护区、国家公园、省、市级自然保护区、水源保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、海洋公园、沙漠公园等组成的保护区体系，从而构建我国的国土生态安全空间。根据熟悉我国保护区现状的人士估计，我国现有的428处国家级自然保护区只有200个左右达到了严格自然保护区的标准，这些严格自然保护区也可以通过合并使得面积不变数量减少，通过国家投入，严格保护管理，确保最重要的生物多样性和生态安全空间得到有效保护。其余的具有国家公园特征的现有国家级自然保护区，可以和其他类型保护区整合，形成地域上相连、生态系统完整的国家公园，有效保护，有限利用，建立与国际接轨、具有中国特色的国家公园体系。

五、建立国家公园体制的建议

首先需要区分“国家公园”与“国家公园体制”。“国家公园”不是一般意义上的“公园”，也不等同于严格自然保护区，而是一种保护区类型。国家公园体制建设是生态文明改革的重要部分，是一种新的保护体系。开展国家公园体制建设，不能仅是在现有保护体制下建立某个国家公园，而要根据我国国情，结合国际通用的IUCN保护区分类体系，重构我国自然保护体系，推动完善中国保护区体系的建设。

我国要建立国家公园体制，能够提供的土地和符合条件的未发现（或未划为保护区）的资源已经极少，因此，需要将全国现有的保护区整合，对目前所有的保护区进行疏通理顺、评价分析、科学分类，系统的规划和总体设计，以这次建立国家公园体制的契机，完善我国保护区体系。

建立国家公园体制须首先将中国各类保护区按照统一分类体系进行梳理、归类，使之形成一个完整的、统一的体系。在研究与借鉴国外国家公园体制的基础上，结合我国的具体国情，建立具有中国特色、与国际接轨的国家公园体制。具体体现以下几个方面：

（一）统一协调、专业管理

采用“综合监督+专业管理”的管理模式，将国家公园的监督部门与自然资源的主管部门分离，明确国家公园的主管部门及监督部门。此模式即为党的十八届三中全会提出的“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”精神之所在。我国现行的综合部门和专业部门结合的管理体制，充分考虑了行业和专业特点，有其合理性。国家公园具有资源属性，必须由资源管理部门实施专业的科学管理。非专业部门的介入或者由一个部门一把抓，管理所有专业，都会增加新的混乱。国家公园体制的建设，需结合现有的自然资源管理部门对各类资源的管理情况，考虑管理的可行性。由国务院委托综合部门对全国保护区的建设进行监督和检查。资源管理部门主管各自范围内的保护区建设，也包括国家公园的建设管理。

（二）央地结合、统一管理

世界上各国国家公园的管理模式因国情不同而存在差异。国家公园的管理方式总体上可归纳为：中央集权型（如美国、挪威等）、地方自治型（如德国、澳大利亚等）和综合管理型（如日本、加拿大等）三大类型。根据我国中央和地方两级分权、两级管理的事权划分，国家公园也可以由中央授权委托省级人民政府进行管理。国家公园由中央政府进行系统的管理，采用直属管理和授权省级政府管理的模式。属于或者可收归中央政府管理的土地上的国家公园，如国有林区、垦区、海洋、河湖沼泽湿地、原野区，以及跨省级行政区域的国家公园，可由国家直接垂直管理。其他的国家公园，可以在国家立法监督和业务指导下，委托省级人民政府实行管理。

（三）健全体系，法律保障

需要建立和健全自然保护法律体系，可以在现行法律体系之下制定《国家公园管理条例》，条件成熟以后制定《国家公园法》。或者制定《保护区法》，在其中专门明确国家公园的内容。修订相关法律，形成和《森林法》《野生动物保护法》《湿地保护条例》《自然保护区管理条例》《天然林保护条例》等配套的完整的自然保护法律体系。制定地方法规，制定省级条例，每一个国家公园均需制定国家公园管理条例，实现“一园一法”。

（四）管经分离，特许经营

国家公园必要的保护管理设施，由国家投资建设，国家公园的运行费用，由中央财政拨款予以保障。门票或特许项目收入，以及接受的捐赠，实行收支两条线，用于资源保护建设及自然宣传教育支出。国家公园资源用于适度利用的部分，可以由国家公园管理局代表国家采取“管经分离、特许经营”的模式，应用PPP模式（Public-Private-Partnership），在有效监管下，由企业投入经营，资源可以评估入股、分红，所得收入用于保护管理和支持社区发展。

（五）人事直管，合作经营

国家公园的管理机构作为行政机构由国家公园主管部门设立，人员由国家录用，作为公务员管理，主要人员人事按权限由国家公园主管部门任免。他们是代表国家管理国家公园的管理者，是国有自然资产的“物业管理”，是“管家”或看守者、科研人员、服务员、解说员，体现公共利益的公务员，不以国家公园资源作为生产要素营利，不直接参与国家公园门票或纪念品经营活动，管理者自身的收益只能来自岗位工资。建立包括社区、科研机构、非政府组织、景区管理和旅游等相关部门、志愿者组织等参与的伙伴关系。

建立国家公园体制不是简单的建立几个国家公园，也不是简单的在原有自然保护区上挂上国家公园的牌子来开展旅游。建立国家公园体制实质上是以此为改革推手，建立和完善我国的自然保护体制。

我们赖以生存的自然环境和资源既是从父辈那里继承来的，又是从子孙后代那里借用来的。可持续发展要求需要既满足当代人的需求，而又不损害后代人满足其需求的能力。要求人们与自然和谐共处，能够认识到自己对自然、对社会和子孙后代应负的责任。因此，借建立国家公园体制的契机，各级政府、各个部门、组织及公民个人，应当齐心协力，努力创造，建设美好的中国保护区体系，为生态文明和美丽中国、为实现中华民族伟大复兴的中国梦不断创造更好的生态条件。

（作者系国家林业局昆明勘察设计院院长）

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