《林业发展“十三五”规划》第五章

中国园林网5月26日消息：第五章 制度体系

按照深化生态文明体制改革和推进林业现代化的任务要求，建立健全以自然生态保护为主体的林业制度体系，为林业改革发展提供强大保障。

第一节 建立健全林业资源资产产权制度

对国土空间内的林业资源明确产权主体，明晰产权关系，使林业资源的占有、使用、收益、处置，做到权有其主、主有其利、利有其责。

——明晰国家所有的林业资源产权。中央政府对重点国有林区、生态功能重要湿地、珍稀野生动植物种和部分国家公园直接行使所有权。重点国有林区的资源由国务院林业主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责，负责对林区内的山水林田湖等所有生态资源进行系统规划和综合治理，或经国务院批准，由国务院林业主管部门委托地方进行管理。探索对湿地、荒漠开展确权登记，明晰权能。对国有林场、森林公园、湿地公园、沙漠公园，建立由国家所有、省级政府行使所有权并承担主体责任、由地方政府分级管理的体制。

——强化集体林地经营权能。健全集体所有、集体经济组织成员或农户行使承包权的集体林地产权体系，稳定承包权、放活经营权，依法赋予农民对承包林地占有、使用、收益、流转及经营权抵押、担保权能，对经营权实行依法有偿流转。

第二节 建立健全林业资源用途管制制度

严格保护自然生态系统，科学促进生态系统修复，维护生态文明建设的空间载体。

——加强生态红线管控。制定生态红线区划技术规范，尽快把林地和森林、湿地、物种、沙区植被等4条生态红线落实到山头地块。制定最严格的管理办法，实行生态红线总量管控。加强林地、湿地、沙化土地用途管制，实行规划管理、定额管理和用途管制，划定封禁保护区。

——完善自然保护制度。在自然保护区基础上，将具有典型意义的生态资源纳入国家公园保护范围，制定国家公园功能区类型和划分标准，建立重要生物物种等国家公园保护机制。

——强化森林资源监督专项机制。强化森林资源监督派出机构职能，将督查督办破坏森林资源案件作为第一要务，建立健全监督与执法相结合、监督与监测相结合、职能监督与社会监督相结合、考核评价与责任追究相结合的工作机制，建立健全约谈制度、报告与反馈制度以及曝光与通报制度等制度机制。

第三节 建立健全林业自然资源资产负债表编制制度

编制林地、湿地、林木等林业自然资源资产负债表，为实行领导干部林业生态资源资产责任和离任审计提供科学依据。

——编制自然资源资产负债表。按照森林、湿地、林木等林业自然资源保护和管控需要，开展具有重要生态功能的自然资源核算，建立自然资源资产账户，编制资源存量及变动表和资源质量及变动表。改进统计调查方法，加强统计调查全过程质量控制，确保编表所需基础数据真实可靠。

——建立自然资源资产核算制度。完善林业资源资产实物量和价值量核算体系，推动建立林业资源核算与国民经济核算相衔接。深入开展生态系统服务价值评估。

第四节 建立健全生态环境损害责任追究制度

对林业资源实施最严格的监管制度，确保自然生态系统中的“最大变量”释放“最大能量”。

——建立生态资源监测和评估机制。建立定期清查与年度监测相衔接、国家监测与地方调查相协调、抽样调查与区划调查相结合，覆盖森林、湿地、荒漠生态系统和野生动植物资源的全国连续清查调查监测评估机制。国家层面定期发布国家和区域生态状况和林业绿色经济发展动态变化信息，开展风险评估、生态安全评价和生态与产业安全预警，地方层面建立相应机制。

——推行生态政绩考核机制。强化省级政府林业有害生物防治、防沙治沙目标责任考核。探索建立将资源消耗、生态破环、生态效益纳入经济社会发展的新型绿色考核评价体系，增加生态相关指标权重，建立科学的评价标准，成立权威、独立的生态绩效评价机构。

——严格生态损害责任追究。根据《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》要求，制定破坏林地和森林、湿地、物种、沙区植被等责任追究细则，制定生态损害责任追究标准和管理办法，加大生态环境损害赔偿和生态破坏处罚力度。

——建立生态资源社会监督机制。增强公众生态意识，畅通群众监督、舆论监督渠道，健全举报和处置机制，把生态资源置于全社会监督之下，提高生态资源监管成效。

第五节 建立健全生态保护补偿制度

实行生态补偿，调动利益相关方保护生态的积极性，促进生态保护和修复。

——完善生态保护补偿标准。根据生态区位、资源状况、保护难度等，实行森林、湿地、沙区封禁等差别化补偿机制，探索建立与国家财力增长、工资物价水平、生态服务价值等相挂钩的动态补偿机制，研究探索荒漠生态补偿和防沙治沙奖补制度。

——完善重点生态功能区转移支付政策。严格落实自然保护区、森林公园等国家禁止开发区转移支付资金，加大转移支付资金支持生态保护与修复的力度。在生态区位极为重要区域，探索政府赎买（租赁）非国有林地、湿地、水源地试点，建立永久性保护区域。

——建立地区间横向和流域生态保护补偿机制。探索实行受益地区补偿保护地区、流域下游补偿上游的区域补偿机制，对因保护生态而造成单位和个人损失的给予其相应经济补偿。

第六节 建立健全公共财政投入制度

充分体现林业公益属性，加大公共财政投入力度，推动林业深化改革、转型升级、提质增效。

——建立中央主导、差别化的营造林投资机制。增加营造林投资规模，通过整合用好现有财政性资金提高造林补助标准。中央财政性资金集中力量办大事，更多用于“两屏三带”、大江大河源头的保护修复。创新营造林生产计划管理，编制三年滚动营造林生产计划，统筹安排、滚动实施。完善重点领域和薄弱环节投资政策，在林区民生、森林保护、资源管理、科技支撑等重点领域和薄弱环节，适度加强中央事权和支出责任，重点支持国有林区林场路、水、电、卫生、医疗、通讯等基础设施建设，加大林业重大技术装备投资力度。

——完善林业补助制度。重点支持营造混交林，将新造林抚育纳入林业补助范围，并按照抚育措施实行差别化的补贴政策。将以野生动植物物种保护为主要内容的国家公园纳入补贴范围，并实施濒危物种保护政策。探索建立林下经济补助扶持机制。加大对林业灾害监测和防治的投入力度。对国有林区防火应急道路的维护给予补贴。完善财政林业补助资金监管体系。

——探索推进百万亩人工林基地建设项目化管理。按项目建立营造林模型，按模型开展作业设计，按作业设计足额投入并组织实施，按设计目标监督考核。建立百万亩人工林基地建设投资标准与物价变化联动的动态调整机制。探索实行工程项目、技术标准、支持政策“三位一体”的生态修复管理模式。

——建立投资执行监管稽查制度。推进投资安排和执行的统筹协调，建立健全投资、项目、监管三位一体的投资管理体系，实现重点地区、重大项目在线监管，加大林业资金稽查力度，确保中央投资的有效落实和效益发挥。

第七节 建立健全金融保险服务制度

创新金融扶持政策，发展绿色金融，着力解决融资难、融资贵问题，释放林业发展潜力，将林业的资源优势转变为发展优势。

——加大金融扶持力度。积极引导金融机构开发贷款期和宽限期长、利率优惠、手续简便、服务完善等适应林业特点的金融产品。鼓励建立合作社信用联盟、探索开展林区微型金融和农户互助金融。

——完善林权抵押贷款管理。建立林权抵押贷款风险保证金制度，降低金融机构的贷款风险，建立健全林权抵押物的担保收储平台。完善森林资源资产抵押与交易平台，规范森林资源资产评估行为，培育林业信托机构，建立公平、透明、高效的林权交易市场。

——完善林业贷款贴息政策。推进实施贴息期限与林业贷款周期相一致、贴息范围与林业发展领域相适应的财政贴息政策，加大贴息投入力度，建立健全财政、林业、金融管理部门共同参与的林业贴息贷款协同监管机制。

——完善森林保险制度。引导保险机构完善投保程序、简化投保手续、降低保险费率，积极支持保险机构建立森林保险专业查勘定损平台，提高森林出险后的理赔效率，推动建立森林巨灾保险基金、巨灾再保险等。

——积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式。在国家储备林、国家公园、森林公园、湿地公园、沙漠公园、绿道、城郊公园、休闲游憩设施以及林区公共服务设施等领域优先探索实施PPP项目，加快制定《林业政府和社会资本合作项目指南》和财政资金管理办法。

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